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国的公务员制度。
赵德良之所以致力于公务员制度研究，显然因为他觉得中国现行的公务员制
度是存在问题的。
过去的旧中国，一律将公务员称为官，而新中国成立后，给了公务员一个全
新的名称，叫干部。在新中国创立者心目中，公务员只有工作职责的区别，而没
有地位的差别，至少在干部这个层面，是完全平等的。但在实际工作过程中，差
别永远是存在的，最大的区别在于决策和执行。一个领导干部，如果既是决策者
，又是执行者，且不说工作效率会受到影响，工作程序也会完全混乱。目前，中
国的政治体制存在的最大问题，恰恰是决策官和执行官为一体，相互交叉甚至
彼此争权。
新中国成立之初，将干部划分二十四个行政级别，最低的是行政二十四级，
最高的是行政一级。这种行政分级制度，实际已经向西方的公务员制度靠拢，与
中国传统的九品制相比，已经进步。改革开放以后，进行了工资改革，而新的工
资改革方案，并没有与行政二十四级挂钩，二十四级制也就终止了。仍然存在的
，是此前与二十四级制并行的五级行政制，也就是现在人们通常所说的，国家级
、省部级、厅局级、处级和科级。每一级，又分为两级，实际是十级，再加上不
属于行政级别的股级。
这种分级，显然存在很大问题。第一大问题，决策官和执行官混为一谈，没
有区别。第二大问题，越往上，级别的跨度越大，升级的难度也越大，最后形成
了一人一级的局面，而这所谓的一人一级，又不是公务员体系的制度性规定，变
成了一种人为的东西。权力结构的随意性，导致了决策和执行的随意性。
此外，还有一个大问题，是自新中国建立以来，就没有解决也从未提上解决
日程的，那就是，只有少数人能够沿着权力的金字塔往上爬，绝大多数人，都在
这种爬行中止步了，甚至一直停留在最低端。一些勤勤恳恳任劳任怨的人，尤其
是一些并不善于行政事务，却在业务方面十分出色的人，缺乏升迁通道，他们要
么丢弃自己最在行的业务工作，转向自己并不熟悉的行政工作，更多的人，只是
停留在低级别上面，个人利益受到巨大影响，从而直接影响了他们的工作积极性
，损害了社会主义的多劳多得原则。
纪律部队在后来的改革中先行一步，一些基层警员，因为他们的年限以及实
绩等，也可以升上较高警阶。部队也是如此，技术兵种可以单列于军街之外。但
这种改革，显然还不彻底，警街制中，警街实际成了官街的另一种表达，一个技
术派警员，即使你能干出再大的成就，也不可能升上警监。政府机关公务员就更
是如此了，你就算干一辈子，如果不能升上副科级，你仍然只是一个普通科员，
薪酬待遇，跟不上来。后来为了解决这一问题，出台了一种补充制度，也就是科
员制，在科级干部中，可以有副主任科员和主任科员。在处级干部中，有副调研
员和调研员。在厅级干部中，有副巡视员和巡视员。表面上看，这种设置，是为
了解决某些非政务员的升职通道，但实际上，这个升职通道，是行政职务通道的
一种补充，并没有形成独立的体系。这种非政务员体系的每一种级别，都是相对
独立的，根本不可能从一个级别升上另一个级别。除非你借助行政级别完成这种
升迁。比如你升上副主任科员，几乎没有可能由副主任科员升上主任科员，一定
得由副主任科员，升上副科长，再由副科长，到达主任科员。如此一来，这一套
体系，便不再是事务员体系，而是政务员体系的辅助体系。
中国人早已经了解权力结构的本质，是由决策者和执行者组织。在古时候，
所有的决策者，都是行政主官，称为官，隶属于行政主官的，自然就是执行者，
则称为吏。官，由中央政府任命，而吏，则是行政主官聘任或者任命。过去的行
政机构比较简捷，一个县令，下属只不过几个部门，选择吏员，相对不那么复杂
，一个府台，稍稍复杂一点，但属下几个关键部门，也都由中央政府任命，府台
所能控制的，也就是政府本部的吏员。所以，由官选吏，操作起来，比较容易，
但也有弱点，很容易出现一朝天子一朝臣的现象，新官上任，所有一切行政人员
，全部换新，两届政府之间，便出现了断裂。
很多西方国家，也有官和吏的区别。比如日本，就有政务官和事务官的区别
。政务官，相当于中国古代的官，也就是决策者。事务官，相当于吏，是执行者
。日本的事务官，可以担任的最高级别是行政副职，只有政务官，才能担任正职
。香港也有政务官和事务员的区别，但香港的政务官和事务官，和日本还有不同
。香港的这种区别，来源于英国。英国是世界上最早提出政务官和事务官定义的
国家。英国的定义，理论上和中国的官吏制是一致的，政务官，是决策制定者，
事务官，是决策执行者。因此，政务官往往是议员等。事务官则是政府官员和雇
员。这样区分，在英关国家，行得通。但在中国，却存在一些问题。比如中国的
人大，是决策机构，类似于国外的国会，如果将人大划入政务官，似乎说得通。
但中国还存在一个党委，党委的主要职能，是决策，两种决策之间，怎样处分？
如果说，党口的官员属于政务员，那么，党口还有些执行部门，是否就应该把这
些部门划归政口？即使是政口，恐怕也不完全是执行，在怎么做方面，同样需要
决策。这样分法，显然不如日本科学。
此前，赵德良已经考察过英国和日本的公务员制度，这次去关国，他很希望
深入地考察一下关国的公务员制度。
关国公务员主要分两种，一种是高级公务员，一种是普通公务员。高级公务
员，基本相当于政务官，普通公务员，则相当于事务官。
关国的各级政府首脑，均由竞选产生，这部分人员，并不在高级公务员序列
，任何人，只要够竞选条件，均可以参选某一级行政首脑。某个部长的级别待遇
，远远高于一个县长或者市长。他如果不想当部长而想当县长，任何人都无权任
命，必须参加竞选。但在行政主官之外，一些部门首长，比如国务卿，各部的部
长等，则由政府首脑任命。他们，就属于高级公务员。关国的高级公务员，分为
五个级别，如果用中国的级别套用的话，高i级相当于省部级，高日级相当于
地厅级，高iii级相当于处级，高iv级相当于科级，高v级就只能相当于股
级了。美国的这五级官员，并不属于终身制，官员并不带着级别走，而是级别和
职位配套。也就是说，关国总统任命你为国务卿，或者某部的部长，你就是高i
级。如果你先当某部的部长，后来又被总统任命为驻某国的大使。外交机构属于
国务院的二级机构，隶属于国务卿，国务卿也只是高i级，大使就只能是高ii
级，你原来的部长级带不走，只能就任高ii级。在中国，这无疑属于降级使用
，但在关国，都属于高级公务员，不存在降不降级的问题，仅仅只是工作岗位的
不同。
除此之外，关国各级政府部门，还有大量的工作人员，这些人，属于普通公
务员，也就相当于日本的事务官。普通公务员分为十五个等级，每级又分十档。
关国的普通公务员，有一百五十个升职平台。这些升职平台，最直接的体现，是
工资，当然，也包括相应的吏级职务。铁打的营盘流水的兵，在关国的公务员序
列中，铁打的营盘是这些普通公务员，无论政府首脑怎么换，这些人，还是在为
政府部门工作。除非发生极其特殊的情况，这类公务员可以说捧上了铁饭�