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事实上，存在两个关系很密切的问题。较直接的一个问题是消除中宗朝因受
贿而任命大批冗员所造成的危害。除了这些人不适宜担任高级职务外，他们
的任命——大部分人任京师的高级职务——使中央政府庞大臃肿，给支付官
俸的当局添加巨大的财政负担。这些额外的任命还影响了另一个也许是更严
重的问题：扩大了京师和地方官员之间的巨大鸿沟，从而危及自隋以来所定
官员可在京内外互调而担任品位相当职务的原则。在武后时期，对中举士子
的日益重视，使得有前途的年轻人越来越靠正途去开拓前程，他们通常在担
任京畿县令以后，就能继续在朝廷任职。我们只要看看睿宗朝宰相们的经历，
就会惊异地发现，他们之中大部分人在地方任职的经历是何等地少。另一方
面，地方职务虽然收入多，官品也高，但官僚中的佼佼者避而不就，而是由
那些按资历从胥吏擢升的人、在京师各部失利或失宠的人，或政治上暂时不
得意的人充任。
甚至在最有利的情况下，有前途的年轻人都有意识地拒绝在地方任职。
在韦后时期，官员在京师取得尽管是有名无实的官职要容易得多，配备地方
官署官员的工作却很困难。自7世纪90年代以来，对这个问题的怨言不绝于
耳；709年韦嗣立曾建议，凡过去未担任刺史和县令的官员，均不得在中央
各部各寺担任高官，但此建议没有成功。
前面已经叙述姚崇和宋璟在710年曾企图清理冗员的问题，结果在次年
他们的政策反而来了一个大倒退。714年以后，姚崇开始处理选拔有才之士
在地方任职这一更大的问题。714年初，几乎就在他担任宰相之职以后，便
有诏书规定，从京师选拔有才能的官员去地方担任刺史和都督应永为法式，
而有良好政绩的刺史和都督则应调至京师。
①
姚崇在这方面受到年轻多才的专使张九龄 的压力。后者为702年进士，
① 《资治通鉴》，卷211 第6728—6729 页。
② 《资治通鉴》，卷203 第6421 页；《唐会要》，卷60 第1041 页；《新唐书》，卷48 第1237 页；《唐
六典》，卷13 第3 页。
① 见佩内洛普·赫伯特：《7 世纪后半期中国的文官选拔》，载 《远东史论文集》（堪培拉），13 （1976
年），第1—40 页。
① 传记载 《旧唐书》，卷99 第3097—3100 页；《新唐书》，卷126 第4424—4430 页。传记连同徐浩的墓
志铭 （载《全唐文》，卷440 第13—18 页）及1960 年发现的墓志铭均被译成英文，载赫伯特的《张九龄》
中。
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来自广州以北的边远南方韶州城；由于张说的赏识，他谋得一个官职，后来
参加过两次殿试，一次在707年，一次在712年，后一次由玄宗亲自主持，
他在应答时提出了关键的选才问题。张九龄在715年阴历五月呈递玄宗的一
份十分详细的奏疏中又重提此事，其中特别强调地方职务，尤其是远离京师
的那些职务的人选，同时力主官员任某职的时间不宜太长。②
715年阴历六月，玄宗再次颁诏，命令互调京畿和地方官员，并实行按
察使每年对地方官员的政绩进行考核、由吏部和户部批准的更彻底的制度。
政绩优良者有资格在京师任职，以前未在地方担任刺史或县令的人均不得在
中央政府任职。③
但尽管有这些诏令，尽管皇帝决心要提高地方官员素质，官员们依然不
愿在京外任职。716年初期，玄宗在抱怨最近几次考试的结果之后，召集所
有新任命的县令——他们的素质之差是有名的——进宫，就他们的施政计划
进行面试。他们的答复是如此不能令人满意，以致45人被遣送回籍学习，而
负责选拔文官的官员本人也被派往地方担任几年刺史，尽管他们的官声很
④
好。深深地卷入这些改革之中的张九龄似乎冒犯了姚崇，这也许是因为张九
龄是与姚崇不和的张说的门生。虽然进行改革部分地是由于张九龄的鼓动，
他本人却于716年后期退隐回原籍，这显然是因为不得志。
选拔合适的官员一事并不是地方政府面临的唯一问题。朝廷此时清楚地
了解到在中央政府和州之间再设一级行政组织的必要性，它不但有助于评价
地方官员的品格，也能监督他们的施政。唐代初期，全国分成10个道，御史
们定期被派往各道视察地方的行政。706年，这些御史被采访使代替。在711
年，曾有把帝国改组成 15个道和在州以上另置一级长期性地方行政区的企
图。但这一企图失败了；在714年，重新对以前的10个道各任命采访使（现
①
称按察采访处置使）。但尽管有玄宗的提高地方行政的那种干劲和在选拔过
程中对采访使规定了任务，但他们在716年被撤消了。
重订法律
在720年以前一段时期进行的行政改革的内容几乎完全是恢复和贯彻7
世纪武后建立统治前奠定的行政准则。这些改革已经体现在685年前定期修
订和重新颁布的一整套法典，即律、令、格、式之中。685年以后，武后未
作进一步的修订，虽然编成了体现修订法典的立法 《格后长行敕》。武后垮
台后，705年在唐休璟、韦安石和苏瓌的主持下，彻底修订所有法典的工作
才得以进行。710年睿宗登基后，下令重新修订，同时指定一个包括许多法
② 其信载 《文苑英华》，卷670 第1 — 2页；《曲江集》（四部丛刊本），卷16 第9—11 页；姚的答复载
《文苑英华》，卷689 第1 页；《曲江集》，卷16 第11—12 页。715 年的奏疏载《曲江集》，卷16 第5 — 9
页；《文苑英华》，卷676 第1 — 5页。
③ 《唐会要》，卷75 第1360 页；卷81 第1501 页；《册府元龟》，卷635 第226—236 页；参见714 年更
早的诏令，载《册府元龟》，卷211 第6694 页。
④ 《资治通鉴》，卷211 第6716 页；《新唐书》，卷45 第1176 页。
① 关于706 年的专使，见《唐会要》，卷77 第1415 页；《新唐书》，卷49 下第1311 页；《通典》，卷
32 第184 页；《唐大诏令集》，卷103 第524—525 页。711 年的改革，见《资治通鉴》，卷210 第6666
页。714 年再任命按察采访处置使之事，见《资治通鉴》，卷211 第6697 页。
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律专家在内的编纂组织负责。新的法典在712年阴历二月编成并颁行。 ①
713年末，姚崇和卢怀慎领导一个被指定修订令、格和式的组织，这部
分法令与行政事务有关。修订的法令于715年阴历三月完成，然后被颁布执
行。它后来被称作《开元前令》。
在宋璟和苏颋担任宰相时，诏令又命再作修订，这一次包括刑法在内。
有些曾协助姚崇的法律专家也参加了这一工作，编纂工作成于719年，阴历
三月其成果送呈玄宗过目并被公布。它通常被称作《开元后令》并具有重要
的历史意义，因为它的大部分内容收入《唐六典》，此书给我们提供了唐代
行政法的详细内容。②
因此，从710至719年的十年是制订中央行政法典的重要时期，这种法
律旨在把中国再度置于一个精心制订的统一行政规定和实践的体制之下，所
以这十年对恢复一个强大的中央集权的帝国来说是必不可少的。
财政问题
在概括从中宗在位的后半期和睿宗时期起遗留下来的弊病的一切奏议
中，一个反复提到的内容是国家的财政资源不足、收入减少和缺乏储备积累
这一问题。在武后末期，政府曾打算重新登记人口。户税和地税两项新的税
①
收开始提供大量补充收入，同时有人已公开议论从贸易和商界征税。但总的
来说，人们尚未密切�