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虽然这些年与睿宗在位的不稳定时期和玄宗第一年大臣频繁更替、党派
尖锐对立之时很不相同，但它们在人事方面有明显的延续性。从710年至720
年，每个有相当地位的宰相都经过科举，通常中过进士或通过殿试。他们之
中的大部分人都是世代官宦，但不是最大的豪门世族；大部分人来自武后时
期政治权力中心的洛阳地区或河北、河南。他们都在武后时期初涉仕途，大
部分在朝廷供职，特别在御史台供职的多。只有一次，在710年政变后不久，
一个圈外人士得到任命，他就是密谋分子之一的钟绍京，被任命为宰相。但
他不多几天就被免职，因为同僚们提出异议，说他原为胥吏出身，不宜任此
职。
他们大部分是杰出的学者和优秀的行政官员。只有崔湜和窦怀贞被中宗
时期朝廷的腐败严重污染。睿宗的大臣大部分虽然缺乏创见，却是值得尊重
的人，不过在他们为之效忠的朝廷中，皇帝简直没有权威，不能提供领导，
他们自己的任期也朝不保夕，政治又不断受到皇亲国戚及宠臣们的干扰，所
以他们是难以有所作为的。姚崇和宋璟的经历和背景完全相同，他们有幸在
一个坚强果敢而且愿意给他们更大权力和行动自由的皇帝手下秉政。玄宗初
期高级官僚的状况反映了武后善于发现人才的一大功劳，同时又说明她的科
举制度已经选拔了一批有才能的官僚精英。玄宗现在的一系列重大改革就是
通过这些人进行的。
政府的政策 （714—720年）
713年末，姚崇任长安以东的重要的同州刺史。当时正奉命举行大军事
操练，方圆300里的刺史按例都应出席，但玄宗仍专门召唤姚崇。玄宗和姚
崇一起骑马打猎，然后讨论政治。他问姚崇是否愿出任宰相。姚崇答复说，
除非玄宗接受十条改革纲领，否则就难以从命。纲领的内容是：皇帝应以仁
爱治天下而不是靠严刑峻法的威慑力量；不进行军事冒险；行使法律应不论
亲疏，同样严厉；禁止宦官参政；禁止开征苛捐杂税来取宠于皇帝；禁止任
命皇亲国戚在中央政府任职；树立皇帝以前因与大臣们关系过分亲密而受损
的个人权威；容许大臣们直谏而不用担心专横的惩处；停止建造佛寺道观；
清除外戚过分的政治权力。玄宗同意，姚崇接受任命。①
714年玄宗面临的重大政治问题在睿宗时早就明显地出现了，姚崇所提
的十条建议在前十年已出现在其他许多奏议之中，但他现在是在皇帝的地位
开始强大得足以能设想进行这样一次全面改革之际有说服力地向玄宗提出
的。不是每一条都能立刻实行，但总的说714至720年的政策都来源于他的
建议。
姚崇所提的这些制度上的改革旨在在一个强有力的君主和他的朝廷之间
创造一种更健康的关系，如果他的政权要得到最杰出的政治家的支持，这种
关系是必不可少的。在武后执政时期，特别在7世纪80年代末和90年代初，
宫廷政治中独断专行、官员职务不稳定和惶恐不安的情况有所发展。随之而
⑤ 传记载 《旧唐书》，卷88 第2880—2882 页；《新唐书》，卷125 第4399—4403 页。
① 《资治通鉴》，卷210 第6688—6690 页；《新唐书》，卷124 第4383 页。关于姚崇的十条改革建议，
见《全唐文》，卷206 第14 页。
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来的中宗的宫廷政治也同样独断专行和不稳定，当时的局势由于贪污腐化和
裙带风盛行而进一步恶化了。现在人们普遍感到摆脱了迷惘，并且向往变化
和怀念太宗的盛世之治。这种向往唐朝“中兴”和向往它的政策在道义上得
到振兴的情绪成了这一时期奏疏中经常出现的主题，促使史官吴兢 （他因政
客的不断干扰而不能完成编纂武后实录的任务）转而撰写《贞观政要》，此
书是把太宗皇帝所作所为多少理想化了的记载，从而成了乌托邦式理想统治
②
的著名范本。几乎无庸置疑，吴兢撰写此书，并不是单纯地歌颂作为君主的
太宗之美德，而是把它作为振兴政权的范本，使皇帝的权威不容反抗，但君
臣之间又能推心置腹，相互信任，共谋国是。
在这一方面，714至720年的改革是紧紧地遵照姚崇的建议进行的。皇
帝的权威和行政的稳定恢复了。原来风纪荡然的吏治现在重建了团结精神，
广泛的制度变革工作已开始进行。
中央政府的改革
玄宗以前几代君主朝政不稳定的主要原因是宰相太多，其中许多人的任
期又很短。在唐初，宰相有两类。中书令、门下侍中和尚书省仆射为当然宰
相，如果所设之职全部有人担任，共六人。此外，其他高级大臣、在战时偶
尔还有突出的将领，也可能任特任宰相（同中书门下平章事）。在中宗和睿
宗时期，这样的任命为数很多，其中许多人的任期只有几个月。在韦后当权
的短暂时期，同时任职的宰相人数不少于17人，如果要有效地处理政务，这
个班子是庞大臃肿的。
削减人数的步骤在睿宗时期，已经开始进行。到710年末人数减到六人，
到睿宗执政时又减到四人。713年玄宗总揽政务后人数又从四人进一步减到
二人，其中一人为当然的宰相。
人数的这一减少又伴随着重大的形式变化。在7世纪的最后25年，中央
执政的主要机构尚书省的地位已经逐渐下降。到武后朝末期，授予尚书省仆
射同平章事所拥有这个或那个头衔的做法已成惯例。在711年，这一通例已
被正式规定，从此除非有特别任命，仆射不再是宰相。713年末，这一规定
又被重申，仆射称丞相。①
此外，由当然宰相担任的高级职务空缺的现象变得普遍了。例如，714
至724年，无尚书省仆射，而在714至720年，门下侍中和中书令从未同时
在职，所以只有首席宰相依据职权任其中一职，而由另一宰相任另一省的副
职。
这一情况导致门下省和中书省职能的逐渐合并。它们逐渐变成一个协调
的组织，既负责制定和起草政策，又负责法规的检查和复审。它还充当一小
批与皇帝一起负责重大决策的宰相的秘书处。总之，权力稳步地集中于宰相
们，特别是集中在德高望重的宰相之手。
根据宋璟的建议，在717年阴历十月实行的另一个重要措施是试图恢复
公开处理朝政的做法。在武后时期，许多事情都在私下解决，尤其是御史们
有权避开负责保存记录的起居注史官进行秘密弹劾。这种做法现在被禁止，
② 关于《贞观政要》，见原田种成：《贞观政要研究》（东京，1965 年）；温斯顿·刘易斯：《贞观政要：
研究早期唐代政府的材料来源》，香港大学1962 年未发表的硕士论文。
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①
除了机密之事外，一切事务的处理都在朝廷公开进行，并由史官予以记录。
进一步的重大变化是御史台的改组。自684年以来，掌肃正行政的御史
台已分成两部分，一部分负责中央政府的官员，另一部分负责在地方任职的
官员。这一情况反映了在官僚体制内部两部分精英集团的界线日益明显的倾
向。一部分几乎只在京师任职，其中包括许多通过科举进入仕途的人；另一
部分则在地方任职，而且任期往往很长。在713年，这一界线不复存在，御
史台被改组成单一的机构，如同唐初。御史台的这一改组标志着试图系统地
重新统一官僚机器的活动的开始。②
官员的选拔
①
如果企图恢复官僚集团的效率和风纪，就必须先处理官员选拔的问题。
事实上，存在两个关系很密切的问题。较直接的一个问题是消除中宗�