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关于开制度局新政局的问题，最能显示出“冗政”的威力。 开制度局和新政局（尤其是前者〉是康有为为戊戌新政设计 的梭心内容。在《日本变政考》和此前此后的奏折中，康有为等 人一直把幵制度局作为原则性的建议提出并且反复强调之。
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制度局和新政局是康有为揉合西方政治制度、日本明治维新 经验和中国政冶特色炮制出来的“怪胎”，其本意是立法权与行政 权的分立，设制度局以立法，设新政局主持新政行政事，但后来 发现制度局事实上兼有行政中心的功能，新政十二局实际上成了 制度局的派出机构。所以问题的焦点就变成了幵不开制度局。
由康有为设计的制度局，是围绕君权变法的前提而设立的变 法咨询、议政与立法机构。其人员约20名左右，全由皇帝亲手指 派；每0在阜帝身边议事，既协助臬帝处理有关新政的一切要务， 又逐步修订原有的法律、条令与章程。实际上，制度局就是一个 新的“军机处”，所不同的是它比军机处权力更大，有立法功能， 而且、因为行的是新政，是近代化性质的改革，所以必须由懂西 学，知新政的人组成，而且在立法过程中逐步能向近代化政治制 度方向过渡。
显然，制度局也是根据光绪皇帝的待点而设计出来的，如果 光绪变成了守旧者，那么这个所谞进步性的制度变革就要化为皇 帝集权的工具。应该说，如果皇帝具有开明1进步的意向，而且 是强有力的，这种设计远比那些看起来很鼓舞人心的，一上来就 开议会实现君主立宪的方案要切合实际，对变革有利。热衷于君 主立宪乃至虚君共和的维新派将行动纲领定在“幵明专制”上，说 明他们对现实尚有一定程度的清醒估计。
也许正因为制度局从外观上看像是新的军机处，再加上十二 个新政局，产然有“全面夺权”之势。时人道：康有为“请立制 度局于内廷，分设十二局，总理法律、度支、学校、农、工、商、 邮政、铁路、矿务、游会、海、陆军等事，各省分道设民政局，妙 选通才督办，如学校例。朝议哗然，谓此局一开，百官皆坐废 矣”。〔1〕制度局之设，的确引起原有官僚体系普遍的失权恐慌々虽
〔1〕胡思敬：《戊戌履霜录》卷一，《戊戌变法》（一〉，笫363页；
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然康有为的设想不错，不去旧衙只增新衙，让旧衙无事可办，旧 官僚有钱有裕，何乐不为？其实，康有为还是太书生气了，殊不 知传统社会有权才有一切，官员们的主要收人并不源于那点合法 官俸，没有了权力，只有虚荣，自然不会有人去理，这么一来，一 切荣华富贵，阿谀逢迎都会离我而去。所以即便是保留旧官僚的 尊荣，只要把权力收去，那么还是会引起激烈的反抗。
由于制度局之设，不但刮光了军机处和六部九卿的权力，而 且连总理衙门也被剥蚀殆尽，所以制度局之议，引发了普遍的恐 慌，也招致了异常激烈的抵制。
在百日维新之前，康有为所上的关于开制度局的奏折，均如 石沉大海。百日维新幵始后，康有为不屈不烧，再度上奏重申前 议；光绪将此折发交总理衙门“速议复奏总理衙门在拖了一段 时间之后，居然复奏加以逐条驳议。十分倾向于康有为意见的光 绪览奏“震怒’’，旋将原奏掷还总署，令其复议。总理衙门众臣觉 得很不好办，于是奏请军机处一同复议，以便分担责任。
眼见得硬抗抗不1去，诸军机就改换战略，以软招棉花功夫 来对付。花了一个月功夫炮制了一个“变通办法”，采取偸梁换柱 的方式，悄然换掉了康有为制度局的核心内容，代之以老一套的 不痛不痒的“补丁：
“变通办法”将康有为精选20人设制度局的设计，改成为选 翰詹科道（即翰苑与御史）入，轮日召见，以备顾问。这样一 来，制度局也就休矣。军机大臣们抓住康有为有“以备顾问” 一 条，说你光绪不是要顾问吗？给你，从翰林院、都察院等衙门给 你派上12人来。每天找个人陪你解闷。这些人还隶属于各自的衙 门，互不统属，两不相干，作为一个机构的制度局冰消雪化，覆 巢之下无完卵，这个机构的议政、立法功能自然也就不存在了。就 箅这12个人都是维新派的，他们单个地出现，也没有可能将现存 的法律与规章修订，更谈不上制订新律了（谁都知道，这是一个
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相当大的工程、更何况从翰詹科道能不能选出那么多同意变法而 又有能力的人来，还是个成问题的事。而且这些人由谁来选也很 难说。
至于十二新政局的设计，则被狡猾的军机大臣们改成每部选 派一位司员分别办理十二局事务，这些人无品级也无权力，而且 并不通西学，新政无从谈，就算能办新政，各司员也隶属原部门， 等于是把新政事宜分给原来的六部九卿外加总理衙门，跟没变之 前几乎一模一样，只不过每部门多了一个无职无权专职司员而已。 就这样，新政局就算胎死腹中。
巧妙的是，这样的复奏，明摆着是对康有为设计的阉割与篡 改，但光绪帝却找不出适当的话来驳。因为它好像把制度局新政 局要干的事都交“专人”去干了，硬性将它驳回去，显得皇帝专 制，不合清朝传统，更不合光绪此时的身份，…等于给了西太后申 斥自己的把柄。
反过来，如果军机大臣和总理衙大钜们像总署第一次对待康 有为的建议那样，全然驳斥，那么，就等于不给皇帝面子，那么 皇帝就有理由不再理会军机处和总署，自行下谕设置制度局。
所以，军机大臣们这种太极功夫，是让光绪掉在了棉花套里， 有劲无从使，出击也无从下手。最后，十分关键的制度局问题就 这祥胎死腹中，流产大吉。
其余所有的新政，象经济改革，财政改革，废八股，兴学校， 无一不陷在冗政的陷阱里，左右为难，动弹不得。连刘坤一这样 洋务派重臣，对经济改革也消极观望，推诿不办，他居然说什么 “时事之变幻，议论之新奇，恍兮惚兮，是耶非耶，年老懵乱，不 知其然”。对于新政的一道道上谕，他公然告诉下属，“可办办之， 否则静候参处”/〃在《劝学篇》里高喊变法的张之洞，这时也非
〔1〕（刘坤一遗集》丨第5册，第2229页6 244
常消极，至少一只脚已经从改革的潮流中拔了出来。连洋务派都 待这种态度，其他的人就更是纹丝不动，干脆就置之不理。时人 所记，说“凡遇新政诏下，枢臣俱模棱不奉，或言不懂，或言未 办过” 71〕至于象两广总督谭钟麟这样的顽固派老朽，竟然公开抗 拒变法诏令，尽管光绪已明令废八股，但他在广州书院的考试中 仍有意用八股试题。
粱启超将这种情况归之于光绪无权，无法杀一儆百，“上虽盛 怒，数日严责，终不能去一人，或惩一者，以督抚皆西后所用，皇 上无用舍之权，故督抚皆藐视之，而不奉维新之令也”。〔2〕其实， 这只是原因之一，许多督抚之所以持观望态度，那是因为他们看 到了西太后的介人，看到了变法已经成了帝厂…之争，显然；他们 不乐意冒身家性命之险而站到光绪一边。而另外一个原因就是中 国政治体制本身就存在的冗政机制，在近代体制的国家中，类似 中国这种有令不行，有禁不止，拖沓、推诿，以对策应付政策的 局面是不会出现，至少不会如此严重，以致到了整个毁掉新政的 程度。
令人哭笑不得的是，冗政现象本是这次变法政治改革所要改 革的东西，担是在实际上却是冗政击败了改革。其实，这种情况 在中国历史上的历次改革中，屡见不鲜，纵然光绪帝握有实权，这 种现象也是改革之途上的大山，要想逾越之。还是相当难的。
冗政现象在很大程度上具有超越制度的品性，即使相应的制 度已经不存在了，但这种现象却还可能在肆虐，这已经成为一种 特异的政治文化现象。在传统的政沧体系中，这种现象也常常令 最高统抬者头痛，因此，每有整顿吏洽之举，第一项是惩贪，第 二项就是整顿玩忽和疲沓。相对来讲，贪污还好整顿一点，但玩
：I〕苏继相：4潸廷戊戌朝变记I《戊戌变法》《一、第336页； 0〕梁启超：《戊戌政变记》，第页，
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忽与疲沓却象癌症一样无法医治，除非这�