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按参议院制定，由袁大总统于元年八月二十七日所公布的《中华民国国会组织法》，国会分上下两院——参议院和众议院。参议员，二十二行省，每省十名。内外蒙古、西藏、青海，各设选举会，分别选出二十七名、十名和三名不等。另由“中央学会”选出八名；各地华侨选出六名。各省参议员由各该省的省参议员，依法作选举人，其他也各有专法规定选举方式。（中央学会依法是一种由教育总长领导的专家学者，超然于一般政团政党之外的公会组织，享有八名参议员的名额，立意至善，然未成为事实，就胎死腹中了。见钱端升著《民国政制史》第一篇，第二章，第八节。）按法定名额，则参议员共有二百七十四人，仿照美国制度，六年一任，两年一选，以保持其新陈代谢。
至于全国众议员的名额，则依各地区人口多寡定之。每人口八十万选众议员一人，然每省至少有众议员十人，但人口不足八百万之小省份亦照选。唯蒙古、西藏、青海则参众议员人数相等。二十二行省中以直隶（今河北）人口最多，有众议员四十六人；人口最少省份如新疆、吉林、黑龙江，各选众议员十人。其他各省多寡不等，任期三年各一届，三年一选，选举法分初选和复选，条例滋多，不俱载。按法家名额全国共有众议员五百九十六人，参众两院合计，共有议员八百四十一人；当时媒体戏称之“八百罗汉”（见上引钱端升书。原档载民国元年发行之《政府公报》六月份以后各期；最近复印汇编，见章伯锋、李宗一主编之《北洋军阀，一九一二～一九二八》，武汉出版社，一九八○年初版，页六八○～七四七）。
这国会中只有罗汉而无观音，当时曾有少数女权主义者来闹场，争取男女平权。不幸那时去古未远，男好之间尚有其授受不亲之大防，女权转型尚在争取小脚放大时代。女强人中不但出不了吕秀莲、陈文茜，连男议员们所共同欣赏的甚么“国大之花”之出现，这时都还为时尚早呢！他们闹了一阵，未闹出结果来，也就算了。
【议员并无选民，政党随意整合】
这“八百罗汉”（且看他们在菩萨里那副尊容就知道）在民国初年的中国，大闹天宫。真是天翻地覆。近年台湾立法院里诸后辈，所表演的肢体抗争，和当年八百罗汉的功夫表演，不逮远矣。闲话不应多说，就此删去。但是我们要知道，这八百罗汉在民国初年是没有选民（constituesnts）的。道理很简单，因为中国这时虽有人口四万万，但百分之八十是不识字的文盲，另外百分之二十虽认得或多或少的字，也不知啥叫民主？啥叫选举？这玩艺儿，五千年的列祖列宗都不知道，他们何能顿悟起来呢？他们之中也确有略通民主选举之皮毛的，但这种人就是孙中山先生所的“先知先觉”了。一个文盲遍地的社会能产生几个先知先觉呢？因此这些罗汉们就只是一批徘徊于转型中期，从前朝（帝制的清朝）稍有新思想的半新人物，转到后朝（共和的民国），仍背著“入朝做官”的老包袱不放的，半旧的政客；但是这些半新半旧的转型政客（politicians under transformation），原是旧中国里职业客僚（professional bureaucrats）的候补人（office seekers），搞政治的目的是入朝为官。他们看重的只是自己的“政治前途”，并不代表什么鸟阶级。以前入朝为官的捷径是参加科举，现在科举没有了，“党”就变成科举的代替品了。入党做官，或组党做官，就是有志青年的“正途”了。这是我们政治社会大转型，还未转完的一条大尾巴。孙中山先生劝告当时的青年，“要立志做大事，不要立志做大官”，可是针砭时弊，但是他老人家还是在这“大尾巴”上做文章。试问青年人个个都要立志做大事，那么小事谁做呢？做大官和做大事，基本上是一个铜元的两面。国父大人也是我们五千年中华大酱缸里出来的嘛，未能免俗也。所以“入朝为官”和“入党做官”（后者是刘少奇的话）这条大尾巴，一直缠着国共两党治下的有志青年，直至八九十年代，始被“下海经商”所替代。呜呼，社会文化转型之难，有如此者。世纪末尚且如此，况且纪之初乎？所以在孙中山和袁世凯那个世代，入朝为官，是当时大小政治人物，排山倒海的主导思想。
总之，要搞政治，你就得组党，入党，毁党，造党，分党，合党……。一言以蔽之，万变不离其党，才是入朝为官的不二法门。据说一九八八年蒋经国在台湾“开放党禁”后，不期年，宝岛便出现小党一百余个之多。民初国会选举时，据吾友张玉法院士的考据，大陆上竟有大小政团六百家（见张著《民国初年的政党》，台北市，一九八五年，中央研究院近代史研究所出版，页二三）。何以如此之多呢？作者再引当时政论家黄远庸之言曰：
「既已聚千奇百怪之人而相率为党，遂即铸成千奇百怪之党，蔓延于国中；乃复演为千奇百怪之拜政党论，或毁谤政党论，以相攻于一隅。于是乃有党与党之争，有党与非党之争，更有一党之中一部分与一部分之争。（同上，页一三，引远生遗著。）」
玉法这本五八四页之钜著，所谈千奇百怪之事是征引不尽的了，但是如把民国初年的政党，摸出点头绪来，也未始不可大义微言一下。盖民初的政团实始于清末，而清末的政团实始自康、梁的强学会。康氏的教条主义把强学会弄垮以后，各省小会林立，虽群龙无首，然其宗旨与成分，大致相去不远。戊戌以后康、梁避居海外，与孙、黄的革命派相竞争，俨然形成两大主流。迨清末立宪运动在国内风起云涌，两派又同时回流，渗入各省的参议会。武昌起义一声炮响，原立宪派（包括康、梁的老保皇派）也加入革命，墙倒众人推，两派就水乳难分了。如今国会开始竞选了，各小党小政团，又各为小团体利益，或分或合，甚至不惜毁党造党，来各取所需，就形成上引黄君所说的“千奇百怪”的现象了。
【同盟会扩大为国民党】
迨宋教仁从唐内阁下岗之后，他乃以不世出的组织天才和用不完的精力，来扩大同盟会的基础，通吃有志来归的各小党，另组国民党了。宋教仁和孙中山原是同盟会中的两大智囊（Think Tank），而孙所搞的多半是海阔天空的哲学思想；宋所搞的则是扎扎实实的行动计画。事实上民国临时政府中许多根本大法如《临时政府组织法》、《临时参议院组织法》和《临时约法》差不多都是宋教仁一手起草的。宋教仁是个搞行动的理论家，和有野心、也有理论基础的组织家，少年气盛，不忍不让，不像孙公是颇能忍让的一尊“大炮”也。所以袁世凯之怕宋，实远甚于怕孙。
当宋氏从唐内阁下岗时，各省为搞国会选举，正是紧锣密鼓声震全国。这时南北小党共有数百家之多（吴相湘教授曾查出诸小党文献多至“百数”，见吴著《孙逸仙先生传》下册，页一一六四；张玉法教授则发现至少有三百个，见上引张书）。
〖附注：蒋经国在台湾开放党禁之后，某日我在北京一次餐会上，北京市政协主席白介夫先生告我，他前晚曾请台北来访的新政党的某党魁吃饭，问明姓名，原来是我们文艺协会中，潇洒风流，才气纵横的一位小友，他平时只喜欢艺术和美女，想不到这次也下凡做了党魁。后来我们在台北又吃酒了，我问他“要竞选总统吗？”我们相抱大笑，乐不可支。〗
民国初年党禁大开之时正是如此。但是这些小党党魁，想选上一个“议员”，实非易事。所以他们一定要向大党靠拢才有希望。这时宋教仁正在扩大同盟会为国民党，因此他就对这些小游击队加以招安收编了。但是宋教仁现在是名满天下，有首相资格的大党魁，你要望门投靠得有一定政治本钱呢；否则你只能做做诸侯的附庸，甚或附庸的附庸呢！所以宋氏这次组党只看重了“统一共合党”、“国民共进党”、“国民公党”、“共和实进会”几个较大的小党。它们若非真有群众基础，就是有名满全国的党魁，才能邀宋某之青睐呢！例如统一共和党，它的党魁