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持不同意见的，是高瞻远瞩的政治家李斯和雄才大略的始皇帝嬴政。李斯时任〃廷尉〃（司法官），属于〃九卿〃（部长级）。他是楚国上蔡人，曾师从荀子学〃帝王之术〃。学成之后，敏锐地意识到六国皆不足恃，便弃楚投秦，因投靠吕不韦而成为秦王的座上客，算是客卿。而且，正因为是客卿，还差一点被驱逐。李斯以如此身份，若非深谋远虑，绝不会坚持不同政见，与秦国的同僚们唱对台戏。李斯说，当年周王所封子弟、同姓甚多，原以为可以和衷共济，同心同德，辅佐周室的。然而怎么样呢？他们自己倒先打起来了，而且打得不可开交，结下深仇大恨（相攻击如仇雠），周天子并不能制止。现在天下归于一统，海内皆为郡县，岂能重蹈覆辙？不如以重赏代分封，来犒劳诸子功臣。
对此，秦始皇表示同意。秦始皇说，天下之所以苦于战争，就因为有诸侯（天下共苦战斗不休，以有侯王）。如果现在又恢复诸侯制度，岂非重新制造战争（是树兵也）！于是采纳李斯建议，分天下为三十六郡，以后又增至四十二郡。郡下又设了县，并按照全国统一的制度和标准进行司法和征收赋税。这就是〃郡县制〃。
秦始皇的这一决策意义深远。从此，〃封建制〃退出历史，〃郡县制〃登上舞台。它的特点，是〃天下一统，四海一家，中央集权，分级管理〃，上面有中央政府，下面有各级政权。这种国家制度，一直延续至今。这就是秦始皇的历史贡献，所以说〃百代都行秦政治〃。然而，秦始皇虽然斩断了争论，问题却没有真正得到解决，新兴的帝国制度仍然面临严峻的考验。毕竟，新制度的建立不是一蹴而就的事情，旧制度的复辟则往往在所难免。何况西周创立的封建制，也并非当真就一无是处。它也有它的道理。实际上就连一些有头脑的人，也认为秦王朝二世而亡的原因之一，是未能〃裂地分民以封功臣之后，建国立君以礼天下〃。这话是贾谊说的，而司马迁以为然。《史记。秦始皇本纪》在引述《过秦论》时，就说〃善哉乎贾生推言之也〃。我们知道，贾谊和司马迁都是汉人。此二人在世时，郡县制几乎已成定论，他们还这么说。不难想象，秦末汉初之际恢复封建制的呼声有多高。事实上，大秦王朝刚刚灭亡，封建制就在项羽手中复辟。项羽定都彭城之后，一口气封了十八个诸侯王（其中就有后来灭了他自己的汉王刘邦），天下从此战斗不休，忧虑重开战端的李斯不幸而言中。西汉初年，刘邦迫于习惯的压力，不得不调和折中，在天子直辖的〃畿辅〃设郡县，畿辅之外封王侯，这就是郡县与封国并行的〃郡国制〃。显然，这是新旧两种制度讨价还价和政治妥协的结果。
这种不伦不类的制度给西汉统治集团带来了不小的麻烦，不是异姓王造反，就是同姓王叛乱。柳宗元在他的《封建论》中列举了这些事实：公元前201年，韩王信反，汉高祖前往平叛，被困七天。这就是〃困平城〃。公元前196年，淮南王英布反，高祖又前往平叛，被流矢所中，一命呜呼。这是〃病流矢〃。此后，惠帝刘盈、文帝刘恒、景帝刘启，居然〃陵迟不救者三代〃。朝廷不得不殚精竭虑，软硬兼施，又是〃削藩〃（削减藩国支郡），又是〃推恩〃（分封藩王子弟），直到汉武帝元封五年（公元前106年），才算解除了帝国的心腹之患。柳宗元认为，这就是封建制的弊病。
相反，中央集权的郡县制却很快就体现出它的优越性。柳宗元说，秦末天下大乱，有叛逆的民众，没有叛逆的官员（有叛人而无叛吏）。汉初天下大乱，有叛逆的封国，没有叛逆的郡县（有叛国而无叛郡）。中唐天下大乱，有叛逆的将领，没有叛逆的州府（有叛将而无叛州）。柳宗元认为，这就是郡县制的好处。因此，封建制不可恢复，郡县制不可废除………〃州县之设，固不可革也〃（《封建论》）。
始皇和李斯的立论，主要着眼点于当时的政治需要（休兵）；柳宗元的立论，则主要着眼点于政权的巩固和社会的安定。然而郡县制的意义却远不止于此。西汉武帝之后，各封国名存实亡，郡县与封国并存的〃郡国制〃退出历史舞台，以州领郡、以郡领县的〃三级地方制度〃开始浮出水面（汉初只有郡县二级，州也有一个由武帝所设之监察区变成行政区的过程，此处不细论）。州有刺史（后为州牧），郡有郡守，县有县令，中央政府直接任命的地方官，完全取代了分封的诸侯。皇帝册封的藩王，不再有独立主权。此后，这一制度一直为历朝历代所采用。粗略地说，唐，是道、府、县三级；宋，是路、府、县三级；元明清，是省、府、县三级（中国古代地方行政建制多变，郡取消，州降格，层次也未必就是三级，此处也不细论）。郡县制，贯穿了帝国的始终。从这个意义上可以说，无郡县制，即无帝国制。
那么，帝国又是一种什么样的制度？
帝国制度是从邦国制度过渡而来的。所谓〃邦国〃，是指西周封建到春秋战国时期所实行的一种特殊的国家制度，是我们民族国家形态的初级阶段。当时，中华大地上遍布着许多大大小小的诸侯国（封国）。它们各自独立，相互交往（通婚、通商、结盟、战争），又共同拥戴其中一个（具体地说就是周），作为名义上的〃天下共主〃（天子），组成号称〃天下〃的松散的联邦或邦联。这就是〃邦国制度〃。它的建立，如前所述，就是〃封建〃（封土建国）；它的特点，则是〃一个天下，许多国家〃。天下只有一个天子（共主），各国却有各自的国君（君主），因此又是〃一个天子，许多国君〃。由于这些国家和国君其实是有独立主权的，因此〃邦国〃类似于联邦或邦联。邦国与联邦或邦联的不同之处，在于有一个名义上的天下共主，诸侯各国也由这个所谓的天子〃封建〃而成，因此史书上一般都把诸侯国称为〃封国〃。但我们要说清楚，封建也好，共主也好，都只是名义上和礼仪上的。各国的领地，其实不少是他们自己打下来的。而且，要扩大地盘，还得再打，只不过打下来以后，要到周天子那里去办个手续罢了。但这个手续仍很重要。没有这道手续，就不是邦国制度了。
这些国家在封建之初大多还很幼稚，是否成形也尚待商榷。所谓〃夏禹万国，商汤三千〃，岂能都是国家？恐怕不少是部落。周武时八百诸侯，也多半有些是国家，有些是部落国家。这样的状态，是与其叫做〃国〃，不如叫做〃邦〃的。邦，可以理解为介乎国家与非国家之间的政治组织，即〃准国家〃。比如联合起来组成〃美利坚合众国〃的那些State（旧译为州），就是邦。正因为是邦，这才先是组成邦联，后又组成联邦。封建之初的那些诸侯国，就多少有这么点意思。只不过在美国人那里，是十三个邦组成〃合众国〃。立宪以后，〃邦〃就变成了〃州〃。而在周，则是天子〃分封天下〃。封建以后，〃邦〃就变成了〃国〃。
因此我认为，单指这些诸侯国时，可以叫〃封国〃；由于它们是诸侯之国，也可以叫〃侯国〃。但如果指制度，则不如叫〃邦国〃。事实上，这些诸侯国原本就叫〃邦〃，〃邦〃的本义也原本就指诸侯封国。比如〃周虽旧邦，其命维新〃；比如〃邦有道，则知（智），邦无道，则愚〃；而诸侯国之间的交往，当时就叫〃邦交〃。邦，既有国家的意思（《说文》：〃邦，国也〃），又有分封的意思（《释名》：〃邦，封也〃），贾公彦就说〃凡言邦国者，皆是诸侯之国〃（《〈周礼。天官。大宰〉疏》）。所以，西周之所封建，就既可以叫〃国〃，也可以叫〃邦〃。或者再具体一点，城郭之内曰国，四境之内曰邦（《六书故》），合起来就是〃邦国〃。
邦国与郡县是完全不同的。邦国有独立国家的性质，郡县则不过是帝国的构成部分和中央的派出单位（这一点后面还要细说）。总之，封建与郡县相对应，邦国与帝国相对应；封建指成因（形成原因），邦国指成形（存在形式）；封国指单体（比如齐为吕尚的封国），邦国指制度。秦始皇以郡县代封建，其实也就是以帝国代邦国。因此，要讨论郡县制和帝国制，就必须讨论邦国制度。
第一章 天下一统 三 邦国与城邦
邦国制是中