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府的工作，其实质包括促成重庆实现停战，以及吸收重庆的军力和财力”。
阿部首相的新方针使汪精卫在日占区建立中央政府的计划成为可能。汪精卫在策划新政府的同时，也展开了各种宣传活动。汪精卫在“我对中日关系的根本理念和前景目标”的广播讲话中，提出了中日间“结怨不如解怨”的看法，汪精卫说：“现在中国面临两条道路，一条道路是把蒋介石先生等人夸口的抗日战争继续下去，但我实在看不出重庆有取得抗战胜利的军事力量，抗战的结果只能使共产党受益；另一条道路是继承孙中山先生的遗志，朝化敌为友、解怨的方向努力。前者是中国走向亡国之路，后者是中国走向复兴之路，也是亚洲走向复兴的道路。我决心选择后者的道路，也希望全国各党派和无党派的有志之士加入我们的行列。”
１９３９年１０月１日，汪精卫在日本的《中央公论》上发表一篇《寄语日本》的文章，试图警告那些热衷于侵略中国的军国主义分子。汪精卫在文章中说：“侵略主义和共产主义都是我们可怕的敌人。中国人都知道日本正在排除共产主义，却不知道日本排击侵略主义。在中国人看来，日本也是一个侵略主义者，而且对中国的侵略最甚，中国人把“东亚共同体”、“东亚新秩序”看成是灭亡中国的代名词。如果日本有灭亡中国的企图的话，中国就不得不和共产主义势力联合起来反抗日本。这虽然无异于饮鸠止渴，以暴易暴，而且是暴中之暴，但也是无可奈何。”
１９３９年１０月，日本兴亚院起草了一个《日华新关系调整要纲》，以此作为与汪精卫谈判成立中央政府的基本条件。所谓“兴亚院”，是日本政府于１９３８年７月成立的一个专门处理中国问题的部门。兴亚院提出的《日华新关系调整要纲》，包括《调整原则》、《调整要项》、《调整要纲附件》，比起前首相近卫文吕去年宣布的“善邻友好、共同防共、经济提携”三原则有很大的倒退。《要纲》把中国划分为东北、内蒙、华北、华中、华南五种地带或五个层次。最深的一层是“满洲国”，第二层是“蒙疆自治政府”（１９３９年９月，在日本的策划下，蒙古的德王在张家口成立了“蒙疆联合自治政府”），第三层是华北，第四层是华中，第五层是华南。《要纲》对这五个层次采取不同的政策。
对于东北，《要纲》要求中国承认“满洲帝国”，使东北从中国完全独立出来；对于蒙疆地区，《要纲》要求中方同意“特别设定军事上及政治上之特殊地位”，在中国的名义主权下实行自治；对于华北地区，《要纲》要求成为“日满华高度结合地带”，日本在“高度结合地带”实行“防共驻兵”；对于华中和华南地区，《要纲》称恢复和平后，日军将从这些地区撤军，但要让日本军舰在“长江沿岸特定地点及华南特定岛屿驻屯停泊”。《日华新关系调整要纲》的“附件”中，把蒙疆地区解释为长城（包括长城）以北的地域”，把华北地区解释为长城（不包括长城）以南的河北省、山西省和山东省。
日方的“和平运动人士”对兴亚院的《日华新关系调整要纲》也感到不满。影佐帧昭说：“如果以此方案为基础与汪先生谈判，就会使人怀疑日本政府的信义。即使汪先生接受了这个条件，和平运动也不会成功”。犬养健说：“除了《日华新关系调整要纲》，还有附件等八件，好比一座大山压在汪先生身上，怎么能使他开展国内的和平运动呢？又怎么能使他得到中国民众的信任呢？”
汪精卫看了影佐送来的兴亚院《要纲》后大失所望，《要纲》的内容不仅与他向日本提出的要求相距甚远，而且大大超过了上海重光堂协议的范围，也违反了近卫第三次声明的精神。汪精卫考虑再三，还是准备在这个基础上进行谈判。汪给影佐回信说：“尊函及日华关系调整拟订方案已收到，似与近卫声明宗旨相当差异，颇以为憾。但对此拟订方案为基础进行谈判，则无异议。谈判委员以周佛海为主任，梅思平、高宗武、陶希圣、周隆庠为委员。希肝胆相照，和睦相处，以审拟东亚问题。”
１９３９年１１月１日，以周佛海为首的汪方代表开始与日方代表举行秘密谈判。汪方要求谈判以近卫声明、上海重光堂协议和东京谈判的三个文件为基础，表示很难接受上述三个文件中所没有的东西，而日方则态度强硬，坚持《要纲》的方针。由于双方一度争执不下，只好中途休会。汪精卫听完陶希圣的谈判汇报后，流著泪说：“日本如能征服中国，就来征服好了。他们征服不了中国，要我签一个字在他的计划上，这种文件说不上什么卖国契。中国不是我卖得了的，我若签字，就不过是我的卖身契罢了。”
汪精卫当时思想也有犹豫，准备搬到上海法租界的私宅暂住，发表声明停止和平活动。影佐得知汪精卫准备打退堂鼓后，赶紧去见汪精卫，汪精卫对影佐说：“很感谢诸位对谈判的成功所作的努力。但这次日方提出的原案，和近卫声明的宗旨相差太远，我们无法让步，而你们如果让了步也无法向日本政府交待。现在我们是在讨论一个不可能的问题，所以我认为不如停止谈判，撤回建立新政府的设想。”
影佐一边听汪精卫的谈话一边笔记，当他听到汪最后一段话时，两行眼泪竟掉落到笔记本上。影佐说：“我协助汪先生迁居，并请法租界布防。但我认为汪先生放弃新政府的计划还为时尚早。正如您所说的那样，谈判进展非常困难。这个原案表面上虽然强硬，但并不是没有交涉的余地，我们也不明白日本政府最后的打算是什么。我将立刻回东京交涉，请先生暂时留下来等候我的消息。”
汪精卫认为影佐还是有诚意的，于是留下来等待影佐的消息。影佐回到东京后，向陆军大臣等人汇报了谈判情况，并说明了汪精卫的立场，希望日方能作出适当的让步。１１月下旬，影佐从东京返回上海，可是并没有带回满足汪精卫要求的让步。１２月双方的谈判再开，日方同意在协议书上附加一份《绝密谅解事项》，其中加入汪精卫的一些要求。
日方的让步之一是把日本在华驻军分为防共和治安两类，前者驻军的区域规定为蒙疆，以及正大铁路以北的晋、冀北部及胶济铁路沿线地区，后者的治安驻军则另行协定，其余地区的日军在和平恢复后两年内撤退完毕，但并没有说明什么时候才算恢复和平。另外日方同意取消向汪精卫政府派遣中央政治顾问，改为聘请日本军事顾问。
虽然日方的让步很有限，汪精卫最后还是决定忍辱接受日方的条件成立中央政府。与以前国民党副总裁的身分相比，现在汪精卫的身价已跌为一个被政府通缉之人，不再有太多讨价还价的资本了。１９３９年１２月３０日，周佛海代表中方在协议草案上签字，周佛海解释说：“弱国无外交，现在我们暂时失去了某些主权，一旦新政权建立后，经过和平建设，国势日盛，到那时我们再与日方交涉来废除有关的条约和协定也不是不可能。”
１９４０年３月２０日，新政府在南京宣布成立。这天是个晴朗的日子，南京市的市民在警察的引导下，各家都挂出了青天白日满地红的国旗。日本本来主张新政府使用以前北洋政府时代的五色旗，因为青天白日满地红的国旗和重庆方面的国旗一样，容易造成混淆敌我。但汪精卫坚持用国民党的这个国旗，最后双方达成妥协，在国旗下增加一个写有“和平、反共、建国”字样的黄色三角巾。南京市民们看到以前的国旗又飘扬在街头心里确有几分高兴，但看到国旗下的黄色三角巾心里又有几分酸楚。这天还发生了日本兵枪击国旗事件，因为中日开战以来前线的日本兵一直对著这个旗帜而战，很多日本兵在这个旗帜面前倒下，现在这面旗帜突然在他们面前升起，使不少日本兵在感情上一时接受不了。
１９４０年４月２６日，新政府在南京举行“还都”仪式。此时日本的阿部信行内阁已经倒台，１９４０年１月１６日成立了米内光政内阁。前首相阿部信行作为特使，和日本众议院议长、贵族院议长、以及日军总参谋长等要人出席了还都仪式。仪式在国民政府大礼堂举行，里面挤满了文武官员和前来祝贺的市民，文