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称苏俄第一次对华宣言） ，再次重申“苏维埃政府已放弃了沙皇政府从中国攫取的满洲和其它地区”。1920 年9 月27 日，加拉罕再次代表俄罗斯苏维埃联邦政府发表对华宣言（即第二次对华宣言） ，重申“以前俄国政府历次同中国签订的一切条约全部无效，放弃以前夺取中国的一切领土和中国境内的俄罗斯租界，并将沙皇政府和俄国资产阶级从中国夺得的一切，都无偿永久地归还中国。”
若是按照这个说法，那现在苏俄所据有的远东地区，包括滨海、东西伯利亚、库页岛等贝尔加湖以东地区，都应该无条件地归还给中国。但是，随着苏联远东土地的收复，苏俄很快就开始曲解及直接否认上述宣言中的向中国归还土地和中东铁路权益的许诺。更为严重的是，它对外蒙古的占领，其实就是对其“对华宣言”的直接否定。
苏俄在1918 年2 月就致函“蒙古自治政府”，称其有权独立；，表示要与它建立“平等关系”。1919 年8 月3 日，苏俄再次发表告蒙古人民和政府书。文告说：“蒙古是一个自由的国家……国家的一切权利属于蒙古人民。任何一个外国人都无权干涉蒙古的内部事务……苏维埃政府大声疾呼地向蒙古人民宣布这一立场。并建议立即同俄国人民建立关，希望派遣自由蒙古人民的使者去迎接红军。”
众所周知，蒙古自治政府是沙俄建立的傀儡，是帝国主义分裂中国的产物。事实上，此时蒙古仍是中国领土的一部分。苏俄给外蒙古当局的信是在它掌权仅4 个月后发出的。它给外蒙古的文告是在其发出《第一次对华宣言》的第八天，是在信誓旦旦地声称“决不侵犯他国领土，决不强行吞并其他民族……”之后。这决不是它在八天内对外蒙古立场有了重大变化，从最初苏俄就将“外蒙古自治政府”视为国家实体及以后对华采取的欺骗手法看，它对外蒙古的政策是前后一致的，对其地位的观点完全是承袭沙俄的。
这只能说明，苏俄第一次对华宣言本身就是不真诚的，而主要是对外宣传的手段。实际上，苏俄领导人一直否认其远东地区是从中国手中掠夺的，更谈不上想交还。
1921 年3 月1 日，在苏俄发表第二次对华宣言后不久，共产国际在恰克图举行了“蒙古人民党”第一次代表大会。3 月13 日，“蒙古人民党”在苏俄成立了临时政府。3 月18 日，苏俄红军帮助蒙古临时政府的武装攻打中国军队并攻占了买卖城。6 月25 日，苏俄军队以剿灭白匪为名进占外蒙古，占据库伦。
当时，苏俄对外蒙古的政策是由俄共（布） 中央西伯利亚局东方人民部及其下属的蒙古—西藏处具体指导和实施的。1920 年12 月7 日，东方人民部研究了建立蒙古人民统一战线以反对“中国帝国主义”问题，决定建立游击队并向他们提供武器装备，制定了蒙古革命团体对居留蒙古的汉族人和白俄的策略。蒙古“革命者”被告知，他们应当在汉族人和白俄的斗争中保持中立，并促使他们之间发生冲突。苏俄政府完全执行了上述政策。这是它向外输出革命的典型。
苏俄和共产国际以人为制造革命的手段分裂中国领土，在中国朝野各界中引起巨大震动，从而严重地影响了对华关系。为了消除中国人民的愤怒，1921年7月30日，苏俄发言人宣称，我们军事行动的目的是打击白俄，他们同时也是中国的敌人。我们承认中国的权利，一旦敌人被消灭，我们立即离开蒙古。8 月，苏维埃远东共和国向北京政府提交一份特别补充材料也强调：“蒙古地位将由俄中关系于蒙古的旧沙皇条约来确定，远东共和国不允许蒙古从中国分离出去。”10 月，苏俄外交官员在与中国外长颜惠庆谈判时又阐述了远东共和国在蒙古问题上的上述立场。
苏俄在做出了上述保证之后不久，就于1921年11 月5 日和外蒙古签订了《俄蒙修好条约》。这引起了中国朝野的愤怒。1921 年12 月12 日，苏俄外交官员到达北京，但中国政府对他采取了强硬态度。外交官员在向国内汇报时说，苏蒙条约的消息传到北京后，中国对它是一片责难之声，指责不仅出现于报纸，而且出现于官方渠道。
斯大林对此的批复是：“中央认为，在同中国谈判时，从1919 年和1920 年的总宣言中得出直接指示是不能允许的，我们不可能归还中国的领土，这是有损苏维权权益的。蒙古，关于它的国家法律地位和从蒙古撤军问题应通过俄中蒙签订协议来解决。解决这个问题，不允许排除蒙古本身。这与我们承认中国对蒙古的主权并不矛盾。”这意味着苏俄已经开始违背其所作的承诺，沿袭了沙俄的大国沙文主义作风。
1922年开始，苏俄在外蒙古驱逐中国政府官员，将一千多名汉族商人及工人赶回内地。这在中国产生了巨大的震动。因此，中国政府对苏俄的态度日趋强硬。一些利益严重受损的外蒙王公先后去洛阳，请求吴佩孚派军队去收复库伦。1922 年11月20 日，吴佩孚对外重申“蒙古属于中国，中国中央政府本身会尊重蒙古人民的意愿，没有必要节外生枝。中国中央政府不承认所谓蒙古政府。因此，中国政府难以承认蒙古与俄国所缔结的条约是有效的”。
由于吴佩孚的坚决立场，苏联把目光投向了北洋政府的反对者中山先生。在苏俄外交官员给中山先生的信里写到，“中国政府不知为什么上了圈套，所有谈判都从我们何时从蒙古撤军这个问题谈起，同时它本身还组织宣传运动要求我们离开蒙古。其实，每个了解国际局势的人都清楚。我们无论从政治上还是从经济上都不打算向蒙古渗透。我们若在目前的混乱时刻撤出军队，日本帝国主义就会趁虚而入。所以我们现在离开蒙古对中国不利，您同意我的看法吗？”
中山先生回信：“至于蒙古，我完全相信贵政府的诚意。我接受莫斯科无意使这一地区脱离中华民国政治制度的保证。我同意，在北京出现改组后的能同贵国政府进行谈判的政府之前，苏联军队应该留在那里。贵国军队立即撤走，只会迎合某些列强帝国主义的利益。”
看到中山先生有合作的诚意，苏俄方面大喜过望，很快联共（布）便做出“全力支持国民党”的政策。孙中山也决心实施联俄的主张。1923年1月26 日，孙中山发表宣言，第四条称：“俄政府决无亦无意思与目的，在外蒙古实施帝国主义之政策，或使其与中国分立。孙博士因此以为俄国不必立时由外蒙撤退，缘为中国实际利益之必要计。中国北京政府无力防止因俄兵撤退后白俄反对赤俄阴谋与抵抗行为之发生，以及酿成较现在尤为严重之局面。”
当然，我们应该看到，苏俄在与中山先生的交往中，关于外蒙古问题始终是在撒谎。这是中山先生根本没有认识到的。
军阀混战加剧了边疆的危机。1920 年，徐树铮为了进行直皖战争，从库伦撤出了军队主力，使境外势力趁机进入了外蒙。但是，中国由于内乱对此而没有采取任何举措。苏俄占据蒙古是心虚的，它一怕中国政府或军事实力派派兵去库伦；二怕广大革命民众起来为此抗争。在1922 —1924 年间，中国政府若要派出一支有一定战斗力的军队去外蒙古，把急于与中国建交的苏俄请出库伦并不是不可能的。其占领外蒙毕竟是名不正言不顺，是与自己反对帝国主义、维护被压迫国家及民族利益的旗号是相违背的。不过，这也与苏俄的欺骗行径有很大关系。北京政府相信了苏俄的许诺，认为它从蒙古撤军是早晚的事情，故才有如此错误的抉择。
苏俄占领外蒙古后，中国朝野虽然也一度表示愤怒及抗议，但始终没有出现同仇敌忾之势。尤其在政治思想界的左翼人士中，还出现了理解、支持苏俄所为的状况。固然，外蒙古的人口、物产无法与东北三省相比。但是，它有一百五十六万平方公里的土地，其丢失会直接威胁中国北方的安全，且关系到国家的主权与尊严。
1924 年5 月31 日，中苏两国政府正式签订了《中俄解决悬案大纲协定》15 条。协定除重复苏俄两次对华宣言的部分内容外，强调了苏联政府承认外蒙古为中国之一部分，尊重中国主权。但是，这只是中国承认苏联继续驻军外蒙古的一纸空文。当时，中国各界人士热烈欢迎此协定，盛赞此是中国自鸦片战争以来签订的第一个平等条约，对苏联的“友好”赞不绝口。善良的中国人认为外蒙古问题已经解决，就等苏联从外