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不是应当向人民汇报他们施政的情况，他们自己是不是也应当服从他们要人家服从的法
律。
如果说人民不能够把他们的最高权力让给别人，他们是不是可以把它委托给别人行
使一个时期？如果说人民不能够找一个人来做自己的主人，他们是不是可以找一些人来
做自己的代表？这个问题很重要，值得我们加以讨论。
如果说人民既不能够有一个最高的统治者，也不能够有代表，那我们就要研究他们
怎样给自己制定法律，他们是不是应当有许多的法律，他们是不是应当经常改变他们的
法律，一个人口众多的大民族是不是能够自己做自己的立法人？
罗马人是不是一个人口众多的大民族？
形成人口众多的大民族，是不是好？
根据前面阐述的几点，我们可以看出：在一个国家的属民和主权者之间有一个中间
体，这个中间体是由一个或几个人组成的，他们负有掌管行政、执行法律和维持政治和
公民自由的责任。
这个中间体的成员称为行政官或国王，也就是说他们是统治者。整个中间体按组成
的人来说，称为执政者；按它的行为来说，则称为政府。
如果我们根据整个中间体对它自己的行为来看，也就是说根据全体对全体或主权者
对国家的关系来看，我们可以把这个关系比作一个以政府为中项的两个比例外项之间的
关系。行政官从主权者那里接受命令，并把他所接受的命令发给人民；两边一算，他的
乘积即他的权力和公民（他们一方面是属民、另一方面又是主权者）的乘积即权力是相
等的。你改变三项当中的任何一项，将立刻打破它们之间的比例。如果主权者想实行统
治，换句话说，如果他想颁布法律，又如果属民拒绝服从他所颁布的法律，则原来的秩
序即告消失，跟着就会出现一片混乱，结果，这个分崩离析的国家不陷入专制政治就会
陷入无政府状态。
现在假定一个国家是由一万人组成的。主权者只能被看作为一个集合的整体，而每
一个个人作为属民来说是可以单独地和独立地存在的。因此，主权者对属民是一万对一，
这就是说，尽管主权是完全受国家的成员的支配，但每一个成员所享有的主权实际上只
有万分之一。假如人民的总数有十万，又假定属民的地位没有什么变化，但是，由于他
所投的票的效力已减到十万分之一，因此，他那一票在法律的制定方面的影响也就会缩
小十倍。所以，由于属民始终是一，主权者的权力是必然会随着公民的人数的增加而扩
大的。由此可见，国家愈大，个人的自由就愈少。
个别的意志和全体的意志愈不符合，也就是说，人民的动向和法律愈不符合，就愈
要增加压制人民的力量。另一方面，由于国家的幅员大，就给了社会权力的执行者更多
的滥用权力的念头和机会，因此，政府控制人民的权力愈大，主权者便愈是应该有反过
来控制政府的权力。
根据这种双重关系，我们可以断定，主权者、执政者和人民之间的比例并不是人们
随随便便确定的，而是由于国家的性质必然产生的结果。我们还可以看到，由于两个外
项之一，即人民，是固定不变的，所以复比每增加或减少一次，单比就要跟着增加或减
少一次；但是，不论是增或是减，每一次都非要改变中项不可。我们由此可以得出结论
说，唯一无二的绝对的政治制度是不存在的；按大小来说有多少个不同的国家，在性质
上就有多少种不同的政府。
如果说人民的人数愈多，人民的意向和法律的关系便愈少，那我们就要研究是不是
可以这样类推：行政官的数目愈多，政府便愈没有力量。
为了要阐明这一点，我们就需要指出每一个行政官的身上是具有三种本质上不同的
意志的：第一个是倾向他自己的利益的个别意志；第二个是专门以维护执政者的利益为
目的的行政官的共同意志，这种意志可以称为集团的意志，对政府来说是普遍的，对国
家（政府是国家的一个组成部分）来说是特殊的；第三个是人民的意志，即主权者的意
志，这种意志无论对作为总体的国家或者对作为总体的一个组成部分的政府来说，都同
样是普遍的。在一个十全十美的立法机构中，个别的特殊的意志几几乎是没有的，政府
固有的集团的意志也是十分次要的，因此，作为主权者的全体的意志是衡量一切其他意
志的标准。反之，按照自然的秩序来说，这几种不同的意志愈集中，它们便愈趋活跃；
全体的意志始终是最弱的，集团的意志是居于第二位的，个别的意志是胜过一切的；所
以，每一个人首先是他自己，其次是行政官，然后才是公民。这个次序的先后和社会秩
序的先后是恰恰相反的。
阐明了这一点以后，我们再进而假定政府是掌握在单独一个人的手中的。在这种情
况下，个别的意志和集团的意志便完全地结合在一起了，因此，集团的意志也就达到了
它可能达到的最高的强度。由于暴力的使用要依靠这种强度，由于政府的绝对的权力就
是人民的权力，是始终不变的，因此可以得出结论说，最活跃的政府是由单独一个人执
掌的政府。
反之，把政府和最高的权力结合在一起，以拥有主权的人民为执政者，有多少公民
就委多少行政官，这样一来，集团的意志便同全体的意志完全混淆，不能够象全体的意
志那样活跃，并且还让个别的意志各行其是。所以，尽管政府的绝对权力没有任何减少，
但这样的政府是最不活跃的。
这些法则是无可争辩的，其他的论点只不过是用来阐明它们罢了。举例来说，构成
一个集团的各个官员就比构成一个整体的各个公民活跃得多，因此，个别的意志是可以
对整体起很大的影响的。因为，每一个行政官差不多都担任了政府的某种特殊的职务，
而每一个公民是不能以个人的身分运用主权的。此外，国家的幅员愈大，政府的实际的
权力也愈大，虽然它实际的权力并不是因为国家的幅员扩大而扩大的；但是，如果国家
的幅员不变，即使是增加行政官，那也是没有用处的，政府是不可能因增加行政官而获
得更多的实际权力的，因为政府只不过是国家（我们假定它的大小是不变的）的权力的
保管者罢了。所以，行政官的数目一多，政府的权力不仅不因此而增加，反之，它活跃
的程度还会因之而减弱的。
论证了政府将因行政官的增加而趋于松弛之后，论证了人民的人数愈多，政府的压
力也应当愈大之后，我们就可以得出结论说，行政官和政府的比例应当同人民和主权者
的比例成反比；这就是说，正如人民的人数增加，领袖的人数就愈应减少一样，国家愈
是庞大，政府的机构便愈应紧缩。
了以后能够用更确切的名称阐述各种形式的政府，我们首先指出，主权者可以把政
府交给所有的人民或大部分人民去掌管，从而使充当行政官的公民比普通的公民还多。
这种形式的政府，我们称它为“民主政府”。
其次，主权者可以把政府交给比较少的人去掌管，从而使普通公民的人数比行政官
的人数多；这种形式的政府，我们称它为“寡头政府”。
最后，主权者可以把整个的政府集中地交给单独一个人去掌管。现今最普遍的就是
这种政府；我们称这种形式的政府为“君主政府”或“王权政府”。
我们认为，所有这几种形式的政府，或者，至少前两种形式的政府，在掌管政府的
人数方面是可以或多或少的，甚至有相当大的增减余地的。因为民主政府可以包括所有
的人民，或者，可以缩小到包括一半的人民。寡头政府则可以从一半的人民缩小到包括
一小部分人民。即使是王权政府，有时候也可以在父子之间或弟兄之间或其他人之间分
成几部分。在斯巴达经常有两个国王；在罗马帝国甚至同时有八个皇帝，而人们也并不
因此就说罗马帝国遭到了分裂。每一种政府必然在有一点上是同另一种政府相混淆的，
正如国家有许多公民一样，政府在实际上也可能有许多不出这三种基本类型的形式。
还有，由于每一种政府在某些方面都可以划分成几部分，一部分按这种方式治理，
另一部分又按另一种方式治理，因此，把这三种形式结合起来，就可以产生许多混合式
的