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，属下却有十三个部门，时称十三曹，机构比皇帝亲自掌管的庞大多了。当时各曹相当于现代各部委办，比方奏曹相当于中央政府办公厅，词曹相当于最高法院，尉曹相当于交通部，兵曹相当于国防部，贼曹相当于公安部，等等。国家有什么大事，皇帝并不可以随便叫身边的尚书起草个圣旨，就诏告天下。诏书不过是以皇帝名义下发的政府文件，具体的技术性操作得由政府首脑宰相负责。皇帝和宰相之间便有制衡，诏书也就不至于胡乱来。当然，也有皇帝独裁的，也有宰相专权的，那多是个人原因或个别现象，并且是有悖制度或法理的。
到了唐代，政治制度更加成熟。如果说汉代宰相是首长制，那么唐代宰相则是委员制。当时国家的最高议事机关叫政事堂。政府法令、军国大计，须用皇帝诏书颁行的，通通先由政事堂开会决议，形成正式文书，送皇帝审批。皇帝同意，则划一敕字，再由政事堂加盖中书省、门下省之章下发。倘若没盖政事堂的印章，诏书即是非法的。哪怕是皇帝审定的诏稿，只要中书省或门下省不同意，有权将诏书退回重新起草。
宋代仍袭旧制，但较之唐代，则削减了相权。唐代的皇帝诏书是先由宰相负责在政事堂议定诏稿，书面呈送皇帝用印，皇帝行使的只是同意权。而宋代则先由宰相初拟意见，面呈皇帝，退而起草，再呈皇帝终审。程序变了，皇帝事先发言权就扩大了。即便如此，皇帝仍不可独裁。宋太祖二年，三位宰相同时离职了，皇帝要任命赵普当新宰相。但皇帝不能下达没有宰相副署的诏书，还真难煞了赵匡胤。文武百官争吵了好大阵子，才勉强寻了个变通办法，由开封府尹会同一批相当级别的“高级干部”共同在诏书上画了押。不过皇帝越到后来越聪明，知道一点点扩大自己的权力。比方宋代以前，宰相同皇帝商量事情，可以在皇帝身边坐下来。但赵匡胤存了些心机，据说当新任宰相赵普第一次朝见他时，他示意太监把身边的座位搬走了。赵普只好恭恭敬敬站在皇帝身边，伏首贴耳了。现代国际有所谓习惯法，其实中国古人是最懂得执行习惯法的。大臣只能站在皇帝跟前议事，就成了以后历朝继承的习惯法。
明代开始，相权更加弱了。朱元璋做了件很有创见的事，就是废除宰相，改用内阁大学士。朱元璋又比赵匡胤会打个人算盘。内阁大学士不算正式的政府机构，只是皇帝的私人办公厅。因此，从制度设计上，皇帝成了真正的政府首脑。但是，也因为习惯法的缘故，随着时间推移，内阁大学士渐渐就像宰相了。而且一如唐宋旧制，皇帝诏书正式颁布之前，先得发给六部尚书，只要他们有异义，可以原封不动退回皇帝诏稿。这也就制约了皇帝的独裁。这种情况发展到另一极端，就是文官集团同皇帝暗中对抗。比方万历皇帝几乎以消极怠工的方式同文武百官毕生周旋。明代皇室家风特殊，大概同朱元璋个人素质有关。作为一个没多少文化的粗人，朱元璋更多的是把大明天下当作自己挣下的私人家业。开国之初，他大杀功臣，冤狱不断，就连皇太子都看不过去，进言劝谏。朱元璋当时只作没听见，次日却把一条棘杖放在地上，叫皇太子捡起来。皇太子面有难色，不知父王用意何在。朱元璋就说：手杖有刺会扎手的，我替你把刺去掉再交给你，这个手杖就好用了。朱氏家族要把这份家业千秋万代传下去，当然要尽量削掉别人的权力。
古时真正的政治黑暗，当属元、清两代外族统治时期。元朝入主中原后，蔑视大汉文明，享国又只有短短八十多年，还没有来得及学会同汉人相处，就回马草原了。元代治国之术大致可用金戈铁马四字概括，政治制度及理念上基本无所建树。皇帝总是一代学一代的，清代皇帝就记取了蒙古人的教训，知道尊重汉人传统政治里面的好东西。而清代皇帝比明代皇帝又聪明了许多，走向了真正的君主独裁。清代把早在明代就没什么权力的内阁大学士也闲起来了，皇帝办公厅改移皇家深宫南书房军机处。国家最高指令往往从南书房发出。这种做法，在明代以前是违法的。但清代皇帝却可为所欲为，手谕、口谕、密诏之类，都是清代的发明。暗箱政治，大概从清代发端。有人统计过，说雍正在位期间批阅奏折多少多少，计多少多少字，把他描绘成弹精竭虑、事必躬亲的圣明君主。须知，雍正恰恰是大权小权都不肯放弃才弄得自己短命的。原来独裁也是有代价的。陈寅恪老先生只恨自己不生在康雍乾盛世，不知何故？清代的皇帝，不仅自比圣人，而且是佛爷，简直万能了。芸芸众生的脑子闲着就行，凡事都有至圣至明的皇帝替他们想着。雍正让全国臣民学习他的《大义觉迷录》，大概也是创举。
到了民国，所谓总统手谕、总裁口谕之类，就见怪不怪了。无圣旨之名，有圣旨之实。无他，亦习惯法使然也。
现在没有诏书了，人民当家作主人，只有法律、文件和各级官员的批示。明白国情的人都知道，官员批示往往比法律、文件之类更管用。关于批示，其中奥妙不少。求官员写批示的人很多，而可用资源或机会又毕竟有限；但官员通常应是平易近人、关心民漠的。于是，官员批示就有了许多学问。早些年官员们是在措词上动脑筋，比方“着力解决”、“尽力解决”、“按章办理”、“酌情处理”之类都各有深义，下属领命，心领神会，自会相机而行。结果，同样是官员批示，看上去字面上都很漂亮，却是有的人办成了事，有的人办不成事。群众只好发牢骚，说领导都是好的，只是下面办事的人扯蛋。官员做好人，下面做恶人。时间长了，把戏就让百姓看穿了。于是又有了新花样。有的官员同下面私下商量，横着批示的作数，竖着批示的不作数；有的官员暗中嘱咐下面，签名是繁体的你就办，简体签名的你就拖着。有的官员同下面约定，光是我的批示你可以不理，以打电话为准。有的官员面对某些重大事件，他们心里清楚很可能给自己历史留下污点心的，居然用铅笔签字，随时可以擦掉。
素材与灵感
我不是个做学问的人，读书仅为写作，真是惭愧。近日便读《清史稿》、《清史编年》之类，想从史书中寻得蛛丝马迹，看能否变出几个文学形象来。毕竟手头正做的活计同历史有关，我不想完全弄得空穴来风。不曾想，还真有些意思。
比方，有个叫佛伦的人，就让我很感兴趣。史载：“康熙二十九年六月十六日，山东巡抚佛伦疏言，该省累民之事，首在赋役不均，凡绅衿贡监户下均免杂役，富豪之家田连阡陌而不出差徭，以致全由百姓负担。请以后绅衿等与民人一样，按田亩赋役照例当差，不免役。有旨准其所请，并命其他各省督抚确议具奏。”
我想这位佛伦真是位替民做主的好官，不妨记下他的名字，看他还有其他善举与否。倘若更有作为，便可树为清官形象。
可是再看此人后面的疏报，我就皱眉头了。“康熙二十九年九月初六日，从山东巡抚佛伦疏奏，该省今年正赋豁免，秋成丰收，绅衿人民愿于每亩收获一石者捐出三合，以备积贮，计全省可得二十五万余石。”
我想象不出佛伦是如何知道丰收了的老百姓愿意捐粮给官府的，而且老百姓意见很统一，每亩收获一石者都肯捐出三合。那时候又没有电话，官员下乡也没有汽车坐，怎么就把全省老百姓的爱国热忱摸得那么准确？我想，佛伦此举大为可疑。
再往下看，佛伦已擢升川陕总督。“康熙三十二年七月十一日，川陕总督佛伦疏报，陕西麦豆丰收，秋禾茂盛，流民回籍者已二十余万。”因为前面已对佛伦质疑了，此处又见他报喜，感觉总不是味道。再回头看看，原来康熙三十年陕西大旱，官府赈济不力，且隐情谎报，总督和巡抚都革了职。我没法查阅当年的气象资料，不知道康熙三十二年陕西是否就风调雨顺了。但是按照古今惯行的官场逻辑，既然前任没有把事情干好，上面重新任用能人，工作就应有新的起色才是。如此推断，佛伦走马上任，陕西即获丰收，应在情理之中。只是不知道陕西丰收了，老百姓是否愿意捐献余粮？ “受灾自有朝廷关怀，丰收不忘朝廷困难”，也在情理之中。
不过，这回佛伦的主意变了。“康熙三十二年七月二十三�