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近代以前社会的政治形态是以神圣的精英政治为特征。在工业化扩张和资本主义市场运动的力量推动下，政治形式不断发生变革，特别是政治参与的扩大塑造了现代民主政治。十六、十七世纪以来近代政治发展的历史，不管是从封建主义或绝对主义转变为代议制民主、从有限选举演进为竞争性的普选制，还是各种政治权利在内容和范围上的扩大，无不是以政治参与的扩大为内涵，从而建立起公民与政府之间的紧密联系。
近代参与民主理论家中最为卓越的代表无疑是卢梭，他在《社会契约论》中关于政治体系本质的理解对于参与民主理论的形成起到了奠基性的作用。卢梭的政治理论集中围绕政治决策过程中每个公民的个人参与而展开，在他的理论中，参与不仅仅是一套民主制度安排中的保护性附属物，它也对参与者产生一种心理效应，能够确保在政治制度运行和在这种制度下互动的个人的心理品质和态度之间具有连续的关联性。卢梭所指的“参与”是指参与决策过程，而且，同代议制政府理论一样，它是一种保护个人利益和确保好政府的方式。卢梭将自由的概念建立在参与活动的坚实基础上，他认为除非每个人通过参与过程“被迫”做出具有社会责任的行为，否则将不存在保障每个人自由的法律，即不存在公意或个人服从于自己的那种正义法则。个人实际上的自由以及他对自由的感受，通过决策过程中的参与而得到提高，因为参与赋予了他一定程度上对自己的生活和他周围的环境进行控制的能力，由此，卢梭也将参与看作能够提高个人自由价值，通过这一过程使个人成为自己的主人。从这个意义上讲，卢梭的参与民主思想与古代雅典的民主观念一脉相承。
但是，以参与为核心的民主理论并没有成为早期民主国家实践自由的指导，相反，这一思想由于其形式上激进的特点而被民主理论弃之一旁，直到20世纪中期。
在社会生活和政治生活中，参与思想一直广为流行，但在政治理论家所普遍接受的民主理论中却占有十分低微的地位。现代民主理论的一个重要特征是强调大众广泛参与的政治所具有的内在危险。这一特征有两个重要来源：一是20世纪初工业社会的巨大规模及其复杂性，特别是官僚组织形式的出现，引发了许多具有实证主义思维的政治学者对于古典意义上的民主的实现可能性产生了严重的怀疑；二是来源于自由主义民主理论对现实政治生活的忧虑，人们对20世纪一度盛行的极权制度的贻害持有高度的警惕。
过去的几十年中，在大多数西方国家进行的大规模的政治态度和行为的调查数据表明，大多数公民的政治行为所体现的一个显著特征是普遍缺乏对政治活动的兴趣。贝雷尔森在研究二战以后公民政治投票活动时观察到一个明显的悖论：当今社会中单个投票者已经无法满足政治理论家在建构民主政府制度时所提出的条件，即民主必须是以民众的普遍的参与为前提，但整个民主制度却生存下来并不断发展。我们的确可以看到，当代政治生活中只有少数公民对政治有着高度的参与和兴趣，大多数公民表现出冷漠和不感兴趣。有不少学者甚至认为人类社会已经处于一个反政治的时代。
这一结论符合了当代民主理论家对民主现象的观察。以熊彼特为代表的当代民主理论家看来，民主指的是在全国层次上的一种政治方法或一套制度安排。这种方法的核心就是领导者在定期的、自由的选举活动中通过竞争获得人民的选票。其中，对于民主而言选举是关键性的，因为主要是通过选举大多数人能够对他们的领导者施加控制。就大多数人而言，“参与”是指人民参加选举活动或广泛参加对决策者的选择。因此，在民主理论中参与的唯一的功能就是起到保护性的作用，保护个人免受当选领导者的独裁决定的影响，保护公民个人的私人利益。
尽管当代民主理论在政治理论家中间得到较为广泛的支持，但同时也受到了不少严厉的批评。批评者指出，当代民主理论虽然从不同角度强调了不同方面的民主，但是却忽视了社会政治生活中几个非常关键的问题：首先，当代精英主义民主对个人自由的压制。特别是日益庞大的官僚机构、政治活动的复杂性以及民主对私人生活的控制，严重扼杀了公民个人的积极性和创造性；其次，社会政治生活中普遍存在的不平等。这种不平等不仅包括资源占有上的不平等，还包括性别、种族、信息获得等方面的不平等；再次，对微观层次上民主的忽视。当代民主理论集中关注国家层面上的民主建构以及对古典民主学说的批驳，尽管也强调了民主的制度建设、社会条件等问题，但是忽视了公民个人的民主参与能力以及相应条件的培养。
正是在对当代民主理论怀有深刻的不满，二十世纪六十年代参与民主理论重新兴起，随即成为一种重要的民主理论流派。最初，参与民主理论主要集中于校园活动、学生运动、工作场所、社区管理以及与人们生活密切相关的政策领域，主要集中于社会民主领域，特别与工作场所的民主管理紧密联系起来，还没有上升到政治生活和国家层面。一九七0年，卡罗 尔﹒佩特曼的《参与和民主理论》一书的出版，才标志着参与民主政治理论的正式出现。
佩特曼的参与民主理论首先对以精英主义思想为核心民主理论的批评开始。她认为，以熊彼特、萨托利等为代表的精英主义理论家，运用“科学客观的”研究方法，通过排除一些无法界定的规范的概念，试图从真实世界中的经验材料中寻找一种建构性的民主理论，以期解释实际运行中的民主现象。按照这些理论家的观点，当代民主政治体系的稳定运行，是以少数精英的积极投入政治生活和多数民众的政治冷漠和非参与为主要特征。民主理论不再集中关注“人民”的参与，不再关注普通人的参与活动，民主政治体系的主要优点也不再被认为是与普通个人身上所体现出来的与政治有关的必要品质的发展。在当代民主理论中，少数精英的参与才是关键的，缺乏政治效能感的冷漠的、普通大众的非参与，被看作是社会稳定的主要保障。这种以精英主义理念为核心的研究路径的结果不仅产生了一种含有未被承认的规范意义的民主理论（这种理论将当代的英美政治制度当作是我们的民主理想），它也导致了形成一种在许多方面与上个世纪反民主观点具有相似性的“民主”理论。因此，当代精英主义的民主理论实际上并不是充分的民主理论，而仅仅描述了现实的政治制度的运作逻辑。但是，民主理论并不完全是经验的，它也应该是规范的，有着特定的规范要求和取向，真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等。
从这个角度讲，佩特曼认为，当代民主理论过于受制于经验主义的分析而失去了将理论用于指导政治生活的价值。民主生活中的广泛参与能够促进人类的发展，提高人们的政治效能感，减少人们对于权力中心的疏离感，培养对公共问题的关注，有利于形成一种积极的、富有知识的并能对政府事务具有敏锐兴趣的公民，从而有助于一个参与性社会的形成。参与能够发挥如此重要的作用，在于其发挥了主要功能即教育功能。通过参与过程的教育功能，可以发展和培育民主制度所需要的个体品质，个人的参与越是深入，他们就越具有参与能力，参与制度就可以维持下去。在佩特曼的参与民主理论中，全国层次上代议制度的存在不是民主的充分条件，因为要实现所有人最大程度的参与，民主的社会化过程或“社会训练”必须在其他非传统政治的领域中进行，以使人们形成必要的个人态度和心理品质。这一过程可以通过参与活动本身而进行。
按照佩特曼的观点，公民参与政治最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，如社区或工作场所，因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域。只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时他才能真正控制日常生活的过程。佩特曼重点研究了�