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正在这时发生了王芝祥事件。本来王芝祥任直隶总督是唐绍仪组阁时与同盟会达成的口头协议，并且得到袁世凯的同意。谁知袁的许诺，不过是权宜之计，目的是为了骗取同盟会答应让唐绍仪组阁。袁视直隶为自己的发迹之地，绝对不肯让给和自己素无关系的人，何况王芝祥是靠近同盟会的人。因此，当直隶省议会选举王芝祥为都督呈请袁世凯任命时，直隶五路军队突然通电反对王芝祥。袁即以军队反对为借口，改派王芝祥为南方军队宣慰使。唐绍仪表示不同意，他说政府不应该以军队反对的缘故失信于民。段祺瑞立刻反驳道：若军队暴动，谁负责？袁说除令王芝祥督直外，诸事皆可听总理之命。并把未经唐绍仪签名副署的委任状交王芝祥，派赴南京办理遣散军队，而任命冯国璋为直隶总督。
唐绍仪追随袁世凯二十多年，熟悉他的毒辣手段，便于６月１５日留下辞呈文，不经告别，跑到天津去了。唐之辞职，因愤于袁破坏副署制度，但其辞职书，却以疾病为由，这仍是中国旧官场中以政治病辞职的作风。唐绍仪的出走，正中袁世凯下怀，他先后派总统府秘书长梁士诒、陆军总长段祺瑞等人到天津去作了一番形式上的挽留以后，就转入另组内阁的活动。
民国《临时约法》规定参议院为最高机关，而国务院负实际责任，充所发布之法律命令及一切公文皆须国务院副署。总统虽有任免文武官吏之权，而行使此项权力必有国务院签名副署始能发生效力。参议院中的一部分同盟会议员认为袁世凯发出未经副署的任命状，是严重违法，曾提出质问。袁认为任命官吏是他的特权，不允许参议院干涉，他蛮横地答复说：“若参议院必欲迫令取消已发之命令，则请先取消本大总统之职任。”④而大多数同盟会议员和统一共和党议员等对袁之违宪，漠然视之。因此参议院没有提出对袁的弹劾案。同盟会遂避开违宪问题，想在下届内阁人选上得补救。６月２０日，派张耀曾、李肇甫、熊成章、刘彦四人为代表去见袁世凯，申述对新内阁意见说：鉴于混合内阁失败，应组织政党内阁或无党派超然内阁。如仍组混合内阁，同盟会决定不再参加。袁答语甚长，其主旨在反对政党内阁，坚持采取混合内阁，因混合内阁互相牵制，最便操纵。他说：“以余之意，现在吾国情形两种内阁均不适用”，因“人材缺乏，政党幼稚”，“如专取共和党或同盟会或超然无党派之人组织内阁，无论何方均不能得许多人才，故以余之见非联合数党及无党派之人共得组织，则断不能成一美满之内阁”。“余之主义在于得人，但问其才不才，无论其党不党”。“余之主旨在于建设民国，诸君如热心建设者，余皆引为同志，否则，余不能强人所难”。⑤
袁世凯的言行，激起了同盟会领导人及他们领下的南方各省人民的愤慨。上海都督陈其美公开发电质问袁世凯说：“唐总理固受逼而退矣，试问逼之者何心？”上海、南京、广州，南昌各城市的报纸普遍谴责袁破坏法制，甚至公开揭露他有效法拿破仑推翻共和国的野心。袁立即反攻，一面回电反责陈其美“误听浮言”，⑥一面动员御用报纸放出谣言，说唐绍仪“贪污华比借款，无法交待，避责潜逃”；说他私自“接济革命党军费”；甚至诬蔑孙中山于辞临时大总统职务时接受唐绍仪贿赂百万元，等等，妄图借以转移舆论视线。同时，为了麻痹人民，袁世凯于６月２４日发出致各省都督的公开电，声明对就职誓言，信守不渝。他说：
“世凯束发受书，即慕上古官天下之风，以为历代治道之隆污，罔不系乎公私之两念。洎乎中岁，略识外情，目者见法、美共和之良规，谓为深合天下为公之古训。客岁武昌起义，各省景从，遂使两千年专制之邦，一跃而为共和政体，世凯以衰朽之年，躬兹盛举，私愿从此退休田里，共享升平，乃荷国民委托之殷，膺兹重任。当共和宣布之日，即经通告天下，谓当永远不使君主政体再见于中国。就职之初，又复沥忱宣誓，皇天后土，实闻此言！”接着他又以被人误会的口吻抱怨说：“乃近日以来，各小无识之徒捏造讹言，摇惑众听，以法兰西拿破仑第一故事妄相猜惧，其用心如何，姑置不论，大抵出于误解者半，出于故意者半……当此艰难缔造之秋，岂容有彼此猜嫌之隐，用是重为宣布……解释嫌疑，知我罪我，付之公论”。⑦
这时，各帝国主义的在华报纸，如《字林西报》、《京津泰晤士报》、《大陆报》等都纷纷发表社论，攻击唐绍仪，为袁世凯撑腰打气。《京津泰晤士报》社论说：“唐受职一无善政，即昔日信仰之人，今亦知唐不宜任也。此次私自出京固有损于新政府，而重任旧职尤为全国之不幸。今中国讧患相仍，亟宜任用不畏强暴、不避艰辛之人，或可挽狂澜于既倒”。⑧依照帝国主义的旨意，袁世凯于６月２７日断然下令免去唐绍仪的总理职务，两天之后正式任命陆征祥为总理，成立了所谓由“超然总理”领导的“混合内阁”。陆征祥（１８７１—１９４９）是一个职业外交官，清末长期驻在国外，先后担任过参赞、公使。辛亥革命时他正任驻俄国公使，由于受梁士诒的策动，他联合一些驻外使节，通电要求清帝退位。并以此“功”，得以担任唐绍仪内阁的外交总长。表面上他无党无派，实际上唯袁世凯之命是从。袁世凯认为他是一个才能平庸、能听凭摆布的工具。
为了表示对陆内阁抗议，同盟会阁员农林总长宋教仁、教育总长蔡元培、司法总长王宠惠、工商总长陈其美（由王正廷代）联袂呈请辞职。同时，财政总长以熊希龄也因借款交涉没有进展而去职。交通总长施肇基因和唐绍仪关系密切，早已挂冠而去。内阁十名总长走了六名，只有袁党坐在那里不动。当时，袁氏感到自己没有控制南方各省的能力，完全撇开同盟会组织内阁还不到时候。７月２日，当蔡元培、宋教仁、王宠惠、王正廷至总统府，向袁当面辞职时，袁为表明其挽留之意，非由个人感情，而实代表人民之公意，对蔡元培说：“我代表四万万人民挽留总长”。蔡元培马上答道：“元培亦对于四万万人之代表而辞职”。⑨为表示辞职决心，蔡、宋等人于１０日致函陆征祥，声明从即日起概不到院，从１４日起概不到部办事，请及早举人接任。
袁世凯无奈，只得于７月１４日批准蔡元培等四人辞职，转而收买两个变节的同盟会会员孙毓筠和沈秉，让他们分别担任教育总长和工商总长，以装饰门面。其余四名总长是“财政周自齐、司法章宗祥、交通胡惟德、农林王人文。同盟会原来开会议决，同意陆征祥组阁，惟禁止会员加入内阁，以贯彻政党内阁或超然内阁的主张。宋教仁对袁收买同盟会员入阁的做法甚为不满，气愤地说：这“系一种逼奸政策”。⑩
当时，在参议院里以清末立宪派为中坚组成的共和党，是仅次于同盟会的第二大党。共和党拥护袁世凯的政策，主张“以大总统信任之人组织内阁，各党不必干涉”。＇1＇袁自恃有共和党的支持，一意孤行，于７月１８日派陆征祥拿着他拟定的补充总长名单到参议院，要求通过。参议院同盟会议员本来对这个补充名单极为不满，加上陆征祥宣布布政见时“言词猥琐，绝无政策”，把提出阁员名单比作“开菜单，作生日”，因而议员大哗。袁世凯闻讯，知事不妙，急忙致函参议院，要求“展缓投票，再行协商”。次日，参议院宣布袁函不是正式咨文，无效。即日投票表决，将其所提总长六人一律否决。袁深知参议院行使否决权，主旨是要打击自己的威风，遂下决心施展手段对付参议院。
在袁世凯的主使下，首先由赵秉钧唆使北京军警联合会召开特别会