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近郊地尽，然后亲疏相维，不得复如十世之内。然犹树亲有所，迟天下都满，已弥数百千年矣。今方始封而亲疏倒施，甚非所宜。宜更大量天下土田方里之数，都更裂土分人，以王同姓，使亲疏远近不错其宜，然后可以永安。古者封国，大者不过土方百里，然后人数殷众，境内必盈其力，足以备充制度。今虽一国周环近将千里，然力实寡，不足以奉国典。所遇不同，故当因时制宜，以尽事适今。宜令诸王国容少而军容多，然于古典所应有者悉立其制，然非急所须，渐而备之，不得顿设也。须车甲器械既具，群臣乃服彩章；仓廪已实，乃营宫室；百姓已足，乃备官司；境内充实，乃作礼乐。唯宗庙社稷，则先建之。至于境内之政，官人用才，自非内史、国相命于天子，其余众职及死生之断、谷帛资实、庆赏刑威、非封爵者，悉得专之。今臣所举二端，盖事之大较，其所不载，应在二端之属者，以此为率。今诸国本一郡之政耳，若备旧典，则官司以数，事所不须，而以虚制损实力。至于庆赏刑断，所以卫下之权，不重则无以威众人而卫上。故臣之愚虑，欲令诸侯权具，国容少而军容多，然亦终于必备今事为宜。
周之建侯，长享其国，与王者并，远者仅将千载，近者犹数百年；汉之诸王，传祚暨至曾玄。人性不甚相远，古今一揆，而短长甚违，其故何邪？立意本殊而制不同故也。周之封建，使国重于君，公侯之身轻于社稷，故无道之君不免诛放。敦兴灭继绝之义，故国祚不泯。不免诛放，则群后思惧；胤嗣必继，是无亡国也。诸侯思惧，然后轨道，下无亡国，天子乘之，理势自安，此周室所以长在也。汉之树置君国，轻重不殊，故诸王失度，陷于罪戮，国随以亡。不崇兴灭继绝之序，故下无固国。下无固国，天子居上，势孤无辅，故奸臣擅朝，易倾大业。今宜反汉之弊，修周旧迹。国君虽或失道，陷于诛绝，又无子应除，苟有始封支胤，不问远近，必绍其祚。若无遗类，则虚建之，须皇子生，以继其统，然后建国无灭。又班固称「诸侯失国亦犹网密」，今又宜都宽其检。且建侯之理，本经盛衰，大制都定，班之群后，著誓丹青，书之玉版，藏之金匮，置诸宗庙，副在有司。寡弱小国犹不可危，岂况万乘之主！承难倾之邦而加其上，则自然永久居重固之安，可谓根深华岳而四维之也。臣之愚，愿陛下置天下于自安之地，寄大业于固成之势，则可以无遗忧矣。
今阎闾少名士，官司无高能，其故何也？清议不肃，人不立德，行在取容，故无名士。下不专局，又无考课，吏不竭节，故无高能。无高能，则有疾世事；少名士，则后进无准，故臣思立吏课而肃清议。夫欲富贵而恶贫贱，人理然也。圣王大谙物情，知不可去，故直同公私之利，而诡其求道，使夫欲富者必先由贫，欲贵者必先安贱。安贱则不矜，不矜然后廉耻厉；守贫者必节欲，节欲然后操全。以此处务，乃得尽公。尽公者，富贵之徒也。为无私者终得其私，故公私之利同也。今欲富者不由贫自得富，欲贵者不安贱自得贵，公私之涂既乖，而人情不能无私，私利不可以公得，则恆背公而横务。是以风节日穨，公理渐替，人士富贵，非轨道之所得。以此为政，小大难期。然教穨来既久，难反一朝。又世放都靡，营欲比肩，群士浑然，庸行相似，不可顿肃，甚殊黜陟也。且教不求尽善，善在抑尤，同侈之中，犹有甚泰。使夫昧适情之乐者，捐其显荣之贵，俄在不鲜之地；约己洁素者，蒙俭德之报，列于清官之上。二业分流，令各有蒙。然俗放都奢，不可顿肃，故臣私虑，愿先从事于渐也。
天下至大，万事至众，人君至少，同于天日，故非垂听所得周览。是以圣王之化，执要而已，委务于下而不以事自婴也。分职既定，无所与焉，非惮日昃之勤，而牵于逸豫之虞，诚以政体宜然，事势致之也。何则？夫造创谋始，逆暗是非，以别能否，甚难察也。既以施行，因其成败，以分功罪，甚易识也。易识在考终，难察在造始，故人君恆居其易则安，人臣不处其难则乱。今陛下每精事始而略于考终，故群吏虑事怀成败之惧轻，饰文采以避目下之谴重，此政功所以未善也。今人主能恆居易执要以御其下，然后人臣功罪形于成败之征，无逃其诛赏。故罪不可蔽，功不可诬。功不可诬，则能者劝；罪不可蔽，则违慢日肃，此为国之大略也。臣窃惟陛下圣心，意在尽善，惧政有违，故精事始，以求无失。又以众官胜任者少，故不委务，宁居日昃也。臣之愚虑，窃以为今欲尽善，故宜考终。何则？精始难校故也。又群官多不胜任，亦宜委务，使能者得以成功，不能者得以著败。败著可得而废，功成可得遂任，然后贤能常居位以善事，暗劣不得以尸禄害政。如此不已，则胜任者渐多，经年少久，即群司遍得其人矣。此校才考实，政之至务也。今人主不委事仰成，而与诸下共造事始，则功罪难分。下不专事，居官不久，故能否不别。何以验之？今世士人决不悉良能也，又决不悉疲软也。然今欲举一忠贤，不知所赏；求一负败，不知所罚。及其免退，自以犯法耳，非不能也。登进者自以累资及人间之誉耳，非功实也。若谓不然，则当今之政未称圣旨，此其征也。陛下御今法为政将三十年，而功未日新，其咎安在？古人有言：「琴瑟不调，甚者必改而更张。」凡臣所言，诚政体之常，然古今异宜，所遇不同。陛下纵未得尽仰成之理，都委务于下，至如今事应奏御者，蠲除不急，使要事得精可三分之二。
古者六卿分职，冢宰为师。秦、汉已来，九列执事，丞相都总。今尚书制断，诸卿奉成，于古制为重，事所不须，然今未能省并。可出众事付外寺，使得专之，尚书为其都统，若丞相之为。惟立法创制，死生之断，除名流徙，退免大事，及连度支之事，台乃奏处。其余外官皆专断之，岁终台閤课功校簿而已。此为九卿造创事始，断而行之，尚书书主，赏罚绳之，其势必愈考成司非而已。于今亲掌者动受成于上，上之所失，不得复以罪下，岁终事功不建，不知所责也。夫监司以法举罪，狱官案劾尽实，法吏据辞守文，大较虽同，然至于施用，监司与夫法狱体宜小异。狱官唯实，法吏唯文，监司则欲举大而略小。何则？夫细过微阙，谬妄之失，此人情之所必有，而悉纠以法，则朝野无全人，此所谓欲理而反乱者也。
故善为政者纲举而网疏，纲举则所罗者广，网疏则小必漏，所罗者广则为政不苛，此为政之要也。而自近世以来，为监司者，类大纲不振而微过必举。微过不足以害政，举之则微而益乱；大纲不振，则豪强横肆，豪强横肆，则百姓失职矣，此错所急而倒所务之由也。今宜令有司反所常之政，使天下可善化。及此非难也，人主不善碎密之案，必责犯强举尤之奏，当以尽公，则害政之奸自然禽矣。夫大奸犯政而乱兆庶之罪者，类出富强，而豪富者其力足惮，其货足欲，是以官长顾势而顿笔。下吏纵奸，惧所司之不举，则谨密网以罗微罪。使奏劾相接，状似尽公，而挠法不亮固已在其中矣。非徒无益于政体，清议乃由此而益伤。古人有言曰：「君子之过，如日之蚀焉。」又曰：「过而能改」又曰「不贰过」。凡此数者，皆是贤人君子不能无过之言也。苟不至于害政，则皆天网之所漏；所犯在甚泰，然后王诛所必加，此举罪浅深之大例者也。
故君子得全美以善事，不善者必夷戮以警众，此为政诛赦之准式也。何则？所谓贤人君子，苟不能无过，小疵不可以废其身，而辄绳以法，则愧于明时。何则？虽有所犯，轻重甚殊，于士君子之心受责不同而名不异者，故不轨之徒得引名自方，以惑众听，因名可乱，假力取直，故清议益伤也。凡举过弹违，将以肃风论而整世教，今举小过，清议益穨。是以圣人深识人情而达政体，故其称曰：「不以一眚掩大德。」又曰：「赦小过，举贤才。」又曰：「无求备于一人。」故冕而前旒，充纩塞耳，意在善恶之报必取其尤，然后简而不漏，大罪必诛，法禁易全也。何则？害法在犯尤，而谨搜微过，何异放兕豹于公路，而禁鼠盗于隅隙。古人有言，「鈇钺不用而刀锯日弊，不可以为政」，此言大事缓而小事急也。时政所失，少有此类，陛下宜反而求之，乃得所务也。