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同他平日和作为总统时的大部分观点不同，约翰·肯尼迪在民防方面的观点形成得太快了。据我所知，他当参议员或总统候选人时都不曾谈及这个问题。他在总统就职演说或国情咨文演说中也没有提到这个问题。他在3月28日发表的国防咨文中也忽视了这个问题，尽管这篇咨文的重心集中在大陆防务上。断断续续的、不可靠的报告传来，说苏联正在着手实行一个广泛的预防放射性尘埃的掩蔽体计划，但这并没有触动这个问题。
总统也没有被他的民防动员局局长弗兰克·埃利斯的热情主张所打动。埃利斯在路易斯安那州对肯尼迪作出了有效的政治支持之后，终于被安排在民防动员局的工作上。他指望使这项工作变得更有意义，公开要求取得比肯尼迪分配给他的更多的经费，并且拚命想方设法使公众注意民防的重要性。总统在听到埃利斯打算飞赴罗马，谋求获得罗马教皇的一份证明书，支持他的在所有教堂的地下室设置预防放射性尘埃的掩蔽所的计划时，婉言指出，在这时刻去打扰罗马教皇将是失策的。
但是更严重的错误还在此后。常有人说，肯尼迪作出推进民防工作的决定，是柏林危机引起的。事实上，这项决定是在4月间的猪湾事件和5月间他发表的第二篇国情咨文之间痛苦地进行重新估价的五周内所作出的。白宫班子的成员卡尔·凯森的一份调查报告明确指出，当前的努力是以过时的概念为基础的，民防预算是一种浪费，美国要末认真地大胆面对这个问题，要末就忘掉它。然而忘掉这个问题是不合乎约翰·肯尼迪的本性的。正视这个问题是同他希望向国会发出的民防工作的迫切性有所增长的警告一致的。他当总统的职责不允许他在保护我们作战武器的同时，忽视对人类生命的保护。他并没有预料会发生进攻，但他始终认识到逐步升级、估计错误或突发战争的危险性。他也没有不注意这一事实，即当时看来最可能在1964年成为他的竞选对手的纽约州州长纳尔逊·洛克菲勒，正在批评肯尼迪政府在民防方面的〃自满情绪〃，他所用的话正如肯尼迪前几年用于〃导弹差距〃上的措辞一样。
因此，他在5月25日向国会发表的演说要求设置掩蔽所，作为防御放射性尘埃的危害的一种新的〃生存保险〃。他把民防工作的管辖权由埃利斯手里移交给麦克纳马拉，这部分是由于要使政府的组织工作更为有效。他们两人就移交条件进行了长期而困难的磋商，虽然在我协助下由预算局作了调停，但到总统发表这篇演说时，磋商尚未结束。埃利斯只愿意将掩蔽所计划移交给国防部，而麦克纳马拉则希望要末担负全部责任，要末不负任何责任。为了使这两人都同意肯尼迪声明中的语言，我对总统咨文的这一部分慎重地斟酌词句，使人看上去多少有点模棱两可：〃我正在把这个计划的责任委派给……国防部长。〃他们两人各自认为，这句话意味着我已断定他是正确的。但此后不久，所有民防职能都交给了国防部，民防动员局改组为紧急战备局，埃利斯辞去这一职位，当了一名法官。
与总统以往的声明相比，5月25日呼吁联邦作出新努力的讲话更为有力，不过措辞却是慎重的。总统强调说，〃万一发生灾难，我们决不会因为没有做应做的事而原谅自己〃，这就是一种保证。因此，一项新的加强民防的呼吁理所当然地列入了大约两个月后他就柏林危机发表的电视演说中。但与5月的那篇演说不同，这篇演说是从明显地存在危机的角度谈论问题的。它在焦虑的国民中引起了密切得多的注意。它关系到那一年为柏林问题可能发生一场核战争的危险，而不单是关系到在某一个推测的时间会发生一场突然袭击的问题。这篇演说最后对民防工作提出的意见语调是特别不祥的：
万一发生一次攻击，在核爆炸和巨火中未被直接击中的家庭仍然能够保全生命——只要他们听到警报后能进入掩蔽所，只要有那种掩蔽所的话。……现在是开始行动的时候了。在今后几个月内，我希望让每一个公民都知道，万一遭到攻击，他可以立即采取什么步骤来保护他的家庭。我知道你们要求做到的也正是这一点。
总统的目的在于使仍然沉睡未醒的公众振作起来。他取得的成功出乎他本人的意料和希望之外。民防〃气球〃不仅飘到了空中，而且高飞得看也看不见了。掩蔽所制造商报告说，他们按1，500美元一所售出了大批产品（有人还尽力把核恐惧一直保持在顶峰状态）。地方民防官员受到洁问者的包围。不使自己的家庭受放射性尘埃的影响这件事，已成为每个公民对外交政策发表意见的题目。科学家和冒牌科学家互相争论，在一场核战争中，有多少人在有掩蔽所或没有掩蔽所的情况下能够幸存，这些人必须在地下逗留多长时间以及在他们走出掩蔽所后，生活将会是什么样的。牧师们争论说，人类的伦理观念究竟要求他们接受烧成灰烬的死亡呢，还是接受鼹鼠式的生活。妇女版的专栏作家提出关于贮藏食品、携带衣服和阅读书籍等方面的可以采用的意见。商人马上出售生活用具箱、口粮袋、沙袋、潜望镜和预防放射性尘埃的衣服和药膏。为自身生存有所安排的人，能否开枪射击那些要求进入掩蔽所的不那么勤劳的邻居，那些被排斥在掩蔽所之外的人会不会把掩蔽所的通风口封闭起来，围绕着这些问题，全国展开了激烈的争论。父母提醒他们的孩子不要透露他们掩蔽所的地点。〃依靠自己救自己〃成了〃不救别人，只保全自己〃了。
正当越来越多的讨论使人看得更清楚，任何计划都不能使人人得救的时候，对外交政策持强硬态度的集团，却利用讨论已经达到的近乎歇斯底里的程度——至少在国内某些地区是如此——而大捞一把。某些拥有掩蔽所的人相信《生活》杂志和其他杂志提出的，掩蔽所能使90…97％的人口在一场核进攻中幸存下来的看法，认为，这〃只不过是另一场战争罢了〃。和平主义的组织攻击这些掩蔽所说，仿佛它们可以代替我们为和平而进行的努力似的。地方民防官员则时而热情有余，时而不知所措。
肯尼迪政府缺乏一个全盘的掩蔽所计划，缺乏一个明确的掩蔽所政策，甚至缺乏正确地安排整个问题的权威性意见，这使混乱和惊慌的情绪更加剧了。只有总统能提供这种权威性的意见。但是总统举棋不定，而他的顾问们象全国一样，看法也不一致。大家全同意，任何可以拯救数百万生命的努力都是值得的。但是家庭掩蔽所还是公共掩蔽所——在预算中处于特别优先的地位还是只接受较为有限的投资——应该置于国家控制之下还是地方控制之下呢？总统曾谈到预防放射性尘埃的掩蔽所，但是核科学家爱德华·特勒却对他说，当苏联的武器日益庞大时，美国只要花五百亿美元，挖越来越深的洞，全国人民就能保护自身不受核爆炸的威胁。各方面都有政治压力。总统觉察到他本人的两篇声明所造成的不同影响，意识到他承担着在未来拯救美国人和在目前团结他们的职责，于是拒绝了关于再作一次新的〃炉边谈话〃的建议。在我们把计划准备就绪之前他不打算再发表讲话，他要把计划仔细推敲一下。他不愿意费力大而收效小，但他更不愿意让这一庞大的计划削弱他的全面政策。
政府内部争论的主要焦点是，建议通过设立掩蔽所的立法和建议向公众发行一本有关核防护知识的小册子。后来，两个建议的调子都降得很低。1962年的立法只要求制订一个长期计划，由联邦推动在学校、医院、图书馆和类似的公共中心建造公共掩蔽所，费用则由州和地方政府以及非盈利的机构分摊。这些掩蔽所将补充国防部在一次悄悄而成功地进行的调查中核实过的可以容纳六千万人的现有的掩蔽所，但该调查报告并没有吹嘘可以容纳每一个公民或保护每一个公民防止核爆炸和由此引起的猛烈的大火。
政府内部对这项法案和这本小册子的辩论有助于澄清总统本人的想法。正如他在5月间所说的，民防只是一个保险的问题，不是威慑力量的问题。它同防务或裁军都没有直接关系，在冷战中也不是什么新武器。任何合理的掩蔽所计划都不能有助于阻止敌人的一次进攻，防止惨不忍睹的生命损失或者在危机的顶峰或边缘增强美国的地位。但是这种计划也不是挑衅性的、胆小的