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含着对褚玉璞不满的意味在内；因而张、褚之间，逐渐形成矛盾。
民国十六年四月十八日，国民政府正式宣布奠都南京，两天以后，日本田中内阁成立。
田中义一出身于日本陆军最大派系的长州，原为陆军大将，退役后加入日本最大的政党政友会。当政友会总裁横田病殁后，公推田中继任；但政友会的实权，握在一个与军部有密切关系的野心分子森恪手中，在田中被选后，他公然表示：“此后阁下居党魁之名，我任党务之实。”田中同意了。
因此，田中组阁后，自兼外相，而以森恪担任外务省次官，掌握对华外交政策。田中内阁的使命有二：一是谋求金融恐慌的紧急对策；二是改变对华政策。日本的军阀，一直认为政府的对华政策太软弱，如要转变，当然是转往强硬方面。
于是，在一个多月以后，正当国民革命军，将直鲁联军撵回山东，安徽、河南方面着着进展之际，田中派出第十师团两千人，借口保侨侵入山东，接着田中自六月下旬至七月上旬，在东京外相官邸，召集驻华公使芳泽谦吉、沈阳总领事吉田茂，以及陆海军及参谋本部首脑举行了五次“东方会议”。
此会实际上由森恪一手主持，会中通过了他所提出的四点建议，作为“对华政策纲领”：第一、田中内阁为保护在华利益，不论在中国本部，或满蒙均应出兵；第二、东三省、内蒙古为日本国防安全线、各该地的治安秩序，日本必须确保；第三、东三省本地人的政权，如能保障日本的特殊利益，日本应予支持；第四、国民政府如变更东北政治组织，日本应不惜满蒙与中国分离，另行制造傀儡政权。
到了七月下旬，田中将此“对华政策纲领”，上奏于继位才只一年的昭和天皇。同时积极展开在中国争取特殊利益的活动。
十月间，田中派新任满铁总裁山本条太郎及张作霖的顾问町野武马到达北京，通过杨宇霆的关系，向张作霖提出包办“满蒙新五路”的要求。这五条铁路是：敦化至图门江的敦图路；长春至大连的长大路；吉林至五常的吉五路；延吉至海林的延海路；眺甫至索伦的洮索路。其中敦图路对于日本由长春经大连至大皈的航路，有节省三十五小时行程的重大军事、经济价值，更是志在必得。
由于杨宇霆的全力干旋，张作霖对于缔结“奉日政治经济同盟”，以及五路地价一千万日金先付五百万这两个条件，已有应允之意。但谈到订立文件却触了礁；张作霖识字不多，也会写自己的名字，但日本人如果要他签署什么文件，他会故意发怒，指责对方，明知他不认识字，故意要出他的丑。其实是避免有笔迹流落，成为把柄。这时杨宇霆就会出来转圆，说一句：“大帅说了算！”事实上是不是说了算呢？他对朋友与部下，确是如此；但对日本人就不一定了，如果只是他个人吃小亏，当然会守诺言；但如遇到丧权辱国的事，他就不承认了。话当然是说过的，但只是逼到无法时的缓兵之计；到要他履行承诺时，再由杨宇霆设法来搪塞。
不过山本条太郎，这回着急的倒不是怕张作霖不肯签约，因为他现在是军政府的领袖，将来可以由军政府与日本政府签订正式文书，张作霖是无法以不识字来推托的；他着急的是，森烙在他所主持的大连会议中，不知道田中另有计划，因而决定采取急进的手段。山本条太郎怕功败垂成，急急赶到东京，说知原委；森格承诺，暂缓行动，但日本军部并不知道这件事。
山本条太郎从十一月回到北京后，继续交涉到第二年，也就是民国十七年的二月间，条件大致就绪；地价五百万元，由奉天以兴筑吉会路最后一段，也就是敦图路为由，为满铁借款五百万元的方式来支付。
但其时中国的局势，正在酝酿大的变化，国民革命军的积极筹划北伐，张作霖亦金调兵遣将，分头防御。同时国民政府代理外交部长郭泰棋，正式发表声明，不承认向满铁借款一事。由于这两个原因，新五路签约之事，便搁了下来。
日本军阀，当然不愿见国民革命军顺利完成北伐，因而早有计划，便是在革命军北伐途中，拦腰截断，当革命军于四月间在津浦线发动猛攻，直鲁联军望风而溃时，驻济南的日本武官酒井隆，及领事藤井，以保侨为名，连电东京增兵，于是四月十九日，日本派出第六师团五千人，指挥官福田彦助奉到的命令，是驻扎青岛，是一种示威性质。哪知酒井隆蓄意要制造事端，拔弄福田移兵济南。而其时第二集团军孙良诚已抵达济南，直鲁联军业已撤退，革命军变成与日军形成对峙之势。
于是，包藏祸心的酒井隆，命日本特务机关，在中日对峙中间开枪，引起双方误会，以致发生冲突。中国的军队及官员备受屈辱，但蒋介石洞悉日本的阴谋，在阻挠北伐；所以在忍辱负重的原则下，采取了出敌不意的战略，绕过济南，直指北京，三个集团军，全面猛扑，张作霖的大势去矣。
日本知道奉张的政权，朝不保夕；趁火打劫的机会，稍纵即逝，因此满铁代表江藤丰三，于五月十二日赶到北京，逼签五路协定。交通部长也是杨宇霆心腹的常荫槐，故意避往天津；路政司长刘景山则临时辞职，为的是不愿意作日本人的工具，有意杯葛。但江藤丰三岂肯干休，拉了杨宇霆向“大元帅”坐逼。以不准奉军通过南满路相威胁，张作霖无奈，只好命航政司长赵镇兼次长，再兼代部务的名义，于五月十三日深夜到部，在“敦图”、“长大”两路包办合同上，盖用了交通部的大印。
但这份合同，颇有暇疵，第一，命赵镇兼代部务的生效日期是五月十五日；第二，签约日期的五月十三日是星期日，因而提出要求，更改为五月十五日。
但田中对张作霖的逼迫，还不止此；五月十七日那天，芳泽谦吉去看张作霖，提出忠告，也是警告，督促张作霖全师撤出关外，否则战败时，日军将在山海关一带，解除奉军的武装。
第二天，日本向中国南北政府，及欧美列强，发出一件“党书”，略谓如果动乱波及满蒙，日本即将在该地采取维持治安秩序之有效措施。接着，东京参谋本部，下令秘密动员，命驻屯满洲各地部队，以及由济南撤至大连的“外山旅团”，向奉天移动；并派劲旅在锦州、山海关、热河朝阳等地，担任奉军警戒。关东军司令部亦移入沈阳。所谓“担任奉军警戒”，实际上便是占领上述各重要地点。预定五月甘二日发布东京大本营的“奉敕命令”、当日午夜开始行动。
结果奉敕命令未到，主要原因是美国仗义执言，认为东三省的主权，属于中国政府，日本此举“未免大胆”。美国国务院要求日本在实际行动以前，须告知美国。因此日本外务省邀集陆海军有关部门会商对策，代表外务省的森俗及陆军都主张按照原定计划进行，但海军极力反对。最后取决于首相田中，他在别庄的游廊中，彻夜沉思，终于作了保留奉张地位的决定。关东军大感失望。
其时在奉军看，情势已经非常明显，一唯一的上策便是三十六计中的第一计，退保关外。但棘手的是直鲁联军，张宗昌已拉着队伍，退到滦河以东，白崇禧指挥的革命军，亦已追到，隔滦河而对峙，白崇禧要求张宗昌投降遭拒绝后，准备渡河追击，这样且战且走，就会把战火带到山海关外。因此张学良电请革命军暂勿渡河，由他负责来解除直鲁联军的武装。白崇禧同意了。
由于有张学良、杨宇霆负责善后，张作霖决定尽快退回关外。话虽如此，他走得还是很从容，电召在保定的张学良、杨宇霆、孙传芳，在大元帅府举行入关以后最后的一次军事会议，发出前线总退却的命令后，随即邀请北洋元老王士珍，商量临时维持北京治安的办法。
原来此时的局势，非常复杂，也非常微妙，张作霖虽有意退让，但日本军阀却正在想尽花招，阻止革命军进入北京，日本天津驻屯军司令新井，邀集各国驻军司令，举行联席会议，提议划天津周围二十里为“联军警备区”，不许华军侵入；但英美等国司令，都认为应以防守租界为限。及至得悉张作霖决定一总退却“时，又提议由各国联军分别把守北京各城门，不准任何军队进入；这完全是庚子年八国联军攻北京的办法，侵略的形迹，更为明显，自然越发不能为各国驻军司令所同意。
另一方面，革命军因应的措施，颇为谨慎，蒋介石与冯玉祥、阎锡山在徐州、