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论秦的行政制度，因为直接取法于秦行政制度的汉制人们知道得远为清楚，
并且将在第 ７ 和第 ８ 章详加叙述。
前面已经谈过，郡县制对帝国并不是新东西，也不是起源于秦。但公元
前 ２２１ 年的改革至关重要，它断然屏弃了必然引起间接统治的重立列国的思
想，代之以普及郡县制的决定，从而为中央统一全帝国各地的集权管辖提供
了各种手段。这个制度延续到了汉代，虽然象第 ２ 章将详细叙述的那样作了
一定程度的妥协——因为有一批其权力严格受到限制的王国当时容许与数目
远为众多的郡一起存在。此后，这个制度成了后世王朝的典范（但又稍有修
改），最后演变成现在仍在实行的省县制。
秦的郡比现代的省要小得多，虽然对秦末倒底有多少郡以及它们是哪些
郡的问题一直争论激烈。到公元前 ２１０ 年，公元前 ２２１ 年原来的 ３６ 个郡可能
增加了 ４ 个，也可能增加了 ６ 个。这些数字可与公元 ２ 年汉代簿册中存在的
８３ 个郡相比（当时的汉帝国比秦帝国大得多，但同时还有 ２０ 个王国与这些
都并存），也可与清末（１９ 世纪）１８ 个标准行省相对照。但在另一方面，县
的数目自始至终明显地保持着稳定。一个粗略的估计说明，秦约有县 １０００
个（秦没有县的确切的统计数字），①这可与公元 ２ 年约 １３１４ 个县，１９１１ 年
清末 １３８１ 个县和 １９７２ 年中华人民共和国的 １４７９ 个县（不包括新疆、西藏和
云南）相对照。
推行郡县制，意味着必须对原来各国的统治者及其依附的贵族和官员作
某种处置。这个问题通过“徙天下豪富于咸阳十二万户”而得到了解决，在
咸阳为他们建造了新的宫殿，把他们置于中央政府的监视之下。虽然《史记》
没有明文记载，据推测这些人得到了充分的政府津贴以代替他们原来的收
入。这个政策是与秦王朝相始终的。但当王朝崩溃时，在随之产生的内战期
间，有些原来的统治王室就作为政治竞争者而重振旗鼓。唯一的疑点是 １２
万户这一可疑的巨大整数。这个问题在附录 ３ 中再作进一步的探讨。
伴随着大规模迁移人口于京都的是大规模销毁兵器的行动。搜集到的全
国兵器被送往咸阳，在那里铸成钟鐻及 １２ 个巨大的金人，据说每个金人重近
① 统计数取自严耕望：《中国地方行政制度史》，第 1 册；《秦汉地方行政制度》（台北，1961），第 35
页。
２９ 英吨（１０００ 石），都置于宫中。据后世的著作，中国这些最早的雄伟的雕
铸实物都是卫士像，也许衣“夷狄”服，它们存在到汉后期，军阀董卓（公
元 １９２ 年死）销毁了其中 １０ 个；所剩的两个后来也被搬移，最后在公元 ４
世纪被熔掉。②
同时在全帝国夷平城墙及其他有重要军事意义的险阻，以补销毁兵器和
迁移贵族的不足。公元前 ２１５ 年立于碣石山的碑文，有以下几句关于秦始皇
的文字：“初一泰平，堕坏城郭，决通川防，夷平险阻。”①
文化统一
文字的统一虽不象政治措施那样引人注意，但就其本身来说也同样重
要。这一措施也记载于公元前 ２２１ 年，并直接归功于李斯：“同文书……周
徧天下。”据说，他是一部已佚失的教科书的作者，此书据说体现了这项改
革的成果。但这种说法是不可能的，因为象李斯那样的高官根本不可能有时
间自己去进行改革的细枝末节。很可能他想出了这种主意，然后让一批学者
去执行。
这项改革包括哪些内容？周代初期称为大篆的文字，在正字法方面，已
经随着年代而发生了变化，特别是随着周后期几个世纪地方文学的发展，可
能还有地区性的变化。换句话说，同一个字因不同时期，也许因不同区域而
写法不同。李斯统一文字之举可以总结为三个方面：（１）简化和改进复杂的、
因年代而写法各异的大篆体，使之成为称作小篆体的文字；（２）把各地区的
异体字统一为一个可能至少部分地以秦通行的字形为基础的单一的体系（虽
然这难以肯定地作出估价）；（３）在全国普及这一体系。可以设想，这个变
化和随之在汉代进行的进一步的文字简化可能部分地由于以下的事实而促
成：书写的新工具和新材料的采用，及随着政府公务日益繁重而对文献的迅
速增长的需要。
从技术上讲，秦的改革显然不仅涉及单纯地简化几个字的问题，而且还
涉及改变其他字的基本结构和废除另一批字的问题。总的说来，由单纯象形
部分（即简单的象形字）组成的字似乎以最小的变化传至后世；由多笔划组
成的字显然更可能大有改变，甚至被完全不同的多笔划组成的字代替。这种
激烈变化的主要原因很可能是，原来在字中用于表音的字形部分，到了秦代
已不能充分体现当时语言中发生的语音变化。此外，多达 ２５％的先秦的字出
于种种原因（诸如这时的地名或人名、过时的器皿名称等等）而被秦的改革
者完全废除，在后世绝迹了。①
这项秦代的改革，是汉代逐步发展的进一步简化字体的必不可少的基
础，结果是楷体字从此一直成为通用文字，直到近几十年才让位于中华人民
共和国现在使用的“简体字”。如果没有秦的改革，可以想象，几种地区性
① 杨宽在《秦始皇》（上海，1956）第 176 页中指出，这肯定不是说不加区别地破坏一切堤坝，这样将会
造成水灾，而只是破坏在沿岸建立的防御屏障（还可以补充，或者破坏那些阻碍在河上自由进行交易的设
施）。
① 关于这些技术细节，见诺埃尔？巴纳德：《在控制情况下发掘出来的考古文献中反映的秦“文字改革”
的性质》，载戴维？罗伊和钱存训合编：《古代中国：早期文明研究》，第 181—213 页。承蒙巴纳德博士
在这篇精辟的论文发表前让我拜读，本文作者深表感谢。
的不同文字可能会长期存在下去。如果出现这种情况，不能设想中国的政治
统一能够长期维持。在造成政治统一和文化统一的一切文化力量中，文字的
一致性（与方言的多样性正好形成对比）几乎肯定是最有影响的因素。
法律与经济措施
公元前 ２２１ 年，其主要特征可能是始于商鞅的秦法典在全帝国的统一实
施。在前面引用这个法典的大致摘要时，我指出大部分论述的内容是行政事
务而不是刑事。但是，按照传统的说法，据说商鞅之法体现了两个主要原则：
（１）对坏事实行连坐，特别在亲属中和在商鞅给百姓划分成五户和十户的单
位中；（２）严刑峻法，严得足以使人民不敢去做坏事。这些原则被《汉书？刑
法志》中的言论所证实。②“秦用商鞅，连相坐之法，造参夷（夷三族，即父
母、兄弟、妻和子女，但此词意义有点含糊）之诛，增加肉刑、大辟，有凿
颠、抽肋、镬烹之刑。”
“凿颠”和“抽肋”的所指不能肯定，因为在历史史料和出土的法律材
料中，都没有见到实际事例，虽然“抽肋”指的是另一种肉刑（见前《胜利
的原因》一节中的《行政因素》）。在各种大辟（死刑）中，最普通的是斩
首（或者曝尸，或者不曝尸于众）。对少数极严重的滔天罪行实施的刑罚除
了镬烹外，还包括诸如腰斩、车裂、凌迟处死（五刑）。应该强调的是，这
些骇人听闻的刑罚决不是秦独有的。例如，车裂于公元前 ６９４ 年在东面的齐
国就有记载，在公元前 ４ 世纪前后，齐国还有镬烹的记载。甚至在汉代，在
公元前 １６７ 年正式取消致残的刑罚后，镬烹和腰斩之刑仍象实行阉割以赎死
罪那样继续偶尔实行。
人们对帝国时期发展经济的措施所知甚少。秦始皇和李斯两人口头上都
支持重农抑商的法家政策。但是除了出土的法律材料中的暗示外，史料很少
提供具体的例子。据未见于《史记》本文、而见于公元 ４ 或 ５ 世纪一个注释
者的一句暧昧不明的话：公元前 ２１６ 年，“使黔首自实田也”，这就是说百
姓为了纳税，应该向当局报告其土地的价值。这句话如果准确，并且解释无
误，意味着到这个时候，土地私有制在全帝国已成为既成的事实。①
在帝国时期，史籍几次报道了大批移民开发新边区之事，这些活动被解
释为政�