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② 最早提到户调制的，见《三国志？魏书》卷二三，第 668 页，时间是公元 197 年，关于它的采用，见《晋
书》卷二六，第 790 页。见宫崎市定：《晋武帝的户调式》，载于《亚洲史研究》，1（京都，1957），第
185—212 页；西嵨定生：《中国经济史研究》（东京，1966），第 287 页以下、第 363 页以下。
① 关于这些支出，见鲁惟一：《汉武帝的征战》，收于《中国的兵法》，凯尔曼，费正清合编（坎布里奇，
麻省，1974），第 99 页；《汉书》卷二四下，第 1159、1165 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第
251、274 页），《汉书》卷六一，第 2704 页（何四维：《中国在中亚》，第 236 页）；《史记》卷一二
三，第 3178 页。
管征收盐铁税。在他们的建议之下，一年后实行专营政策；他们遍历各郡，
建立机构，任命推行这个政策的官吏，很多官吏选自以前的盐铁业者。②
这两个专营的管理有所不同。对铁来说，大司农直接控制在开矿冶铁地
区设立的 ４８ 个铁官；在其他地区设立的小铁官，从事熔化废铁重铸的工作，
由所在的郡县控制。劳动力来自罪犯、专业工匠、服劳役的本地人，有时也
有官奴隶。所有产销事务都由专营机构的官员办理，对农民只供应制造的铁
农具。应该顺便说一下，一种带有几分偏见的材料以批评产品的形式攻击专
营制度，抱怨国家专营带来的不利，不论质量如何，价钱都是一样的。而且
由于经常没有负责的官员，产品根本买不到。①
但对盐来说，还是由以前的盐商负责制造。３４ 个盐官只是借给他们煮盐
的工具，然后从他们手里购买制成的盐再转卖给人民。绝对禁止贩卖私盐。
桑弘羊②帮助东郭咸阳和孔仅大力推行专营政策。当公元前 １１５ 年，孔仅
被提升为大司农时，桑弘羊接替他的职位，作他的助手。于是桑弘羊提出一
个新的财政政策，实行国家运输制度——均输。虽然这个政策的详情不怎么
清楚，但从《盐铁论》的一段文字和注者的解释可知其大概。
以前中央政府需要的地方货物由商人运送到首都，商人于是有了谋利的
大好机会，货物质量常常低劣，运输制度也很烦杂。于是政府下令，在遥远
地区，货物应以税收所得购买，并在地方新设均输官，负责购买货物并运送
到首都。目的是抑制商人，同时把利润纳入国库。③
当首都官方机构派官员到地方上购买时，新政策在执行中遇
到了某些困难，他们之间展开了竞争，提高物价，甚至引起运输资金的短缺。
公元前 １１０ 年，桑弘羊继孔仅为大司农，他增设地方上的均输官，其意图是
当物价低贱时大量购买，从而提高和稳定了物价。同时在首都设置一个稳定
物价的机构——平准官，其意图是储藏这类地方上的货物，在物价上涨时出
售。除了以低价卖给人民使他们受益外，也直接打击了商人。在公元前 ９８
年，政府对酿酒卖酒业专营。
所有这些财政政策在增加国家岁入方面获得了很大的成功。例如史书记
载，一年之内首都和甘泉粮仓充满了谷物，仅首都一地就存贮了 ５００ 万匹绢。
①
公元前 ８７ 年武帝死后，桑弘羊继续执行武帝的经济政策（他已任御史大
夫，主掌朝政），虽然受到来自商人和有商业利益的势族的激烈反对。给桑
弘羊造成的进一步困难则是来自他的朝廷上的对手霍光，因为霍光通过控制
年幼的昭帝而获得大权。霍光在公元前 ８１ 年的盐铁会议上支持儒生，反对桑
① 《盐铁论》卷六（第三六篇），第 252—253 页。
② 关于桑弘羊，见上面 526 页以下；克罗尔：《桑弘羊的经济观点研究》，载《古代中国》，4（1978—1979），
第 11—18 页。
③ 均输制度见斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 64—65 页；克罗尔：《桑弘羊》，第 12 页、17 页注
17。主要资料是《汉书》卷二四下，第 1174 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 314 页以下），《盐
铁论》卷一（第一篇），第 4 页（盖尔译：《盐铁论》，第 9 页以下）。
① 关于稳定物价，见《汉书》卷二四下，第 1175 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 316—318 页）；
斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 65 页。酒的专卖，见《汉书》卷六，第 204 页（德效骞：《汉书译
注》第 2 卷，第 107 页）。
弘羊的政策。
我们现在读的《盐铁论》一书，可能是在盐铁会议后大约 ２０ 年时候编集
的，而且可能带有当时占优势的政治的色彩，它偏袒反对专卖和有关财政政
策的一方面。文字大部分可看作夸张性的，没有办法准确地确定实际生活中
主要反对者的真正贡献。这些学者们激情地主张停止执行专卖政策，责备政
府与民争利，实际上在保护富商势族的利益。他们还肯定地说，人民不得不
买质劣价高的官盐和到很远的地方买不适用的铁器，并在均输、平准制下不
得不纺织丝麻，但对他们产品的价格却不能有效地控制。这些抨击看来是真
实的，但要废止这些新的财政政策，国家失利太大，于是仅废止了很难推行
的酒专卖政策。讽刺意味十足的是，甚至在霍先以谋反罪处死桑弘羊之后，
他继续执行专卖政策；理由很简单，就是政府承受不了废止这些政策后的损
失。
后来，在公元前 ５７ 至前 ５４ 年之间，政府以设立常平仓的方法尽力控制
粮价；常平仓大多数设在边地。这是按照耿寿昌的提议，目的是在粮价贱时
购买，粮价贵时以低价卖出。据说这可以稳定粮价，使民众受惠，当然，政
府也可从中得利。②
公元前 ４４ 年，常平仓和盐铁官都废止了，理由是政府与人民争利；来自
既得利益集团的压力，无疑加速了这个行动。毫不足怪，没有专卖政策所得
的岁入证明是行不通的，于是三年后的公元 ４１ 年这些机构又都恢复了。①
公元 １０ 年，王莽建立了六埂疲导噬鲜羌绦葱胁⒗┐罅宋涞鄣牟普�
政策。六埂茄巍⑻⒕啤⑸皆蟮淖匀徊铮ㄈ缬悖⒉赏椭淖ㄓ�
加上控制物价的五均和放款的赊贷。六埂凶詈笠幌钌栉寰伲柙谑锥�
长安，以及洛阳、临淄、邯郸、宛、成都等城市，制定谷物、麻、丝的市场
标准价格，并在物价过高时出卖存货，物价过低时收买滞销货，以保持价格
的稳定。此外，政府还对为办理丧葬或庆典的民众给以无息贷款，对以营业
为目的的人给以 １０％利息的贷款。这些措施都是为了抑制商人和高利贷者而
保护民众。虽然在设想上是值得称赞的，但在执行时仍有许多尚待改进之处；
民众对这些措施和王莽的其他经济改革的不满，加速了他的垮台。②
依靠势族和富商支持的后汉政府，自然废止了王莽主张的国家统治经济
的政策，前汉时期的国家专营和商业控制或是被废止，或是由中央政府转入
地方当局管理。盐铁专卖政策在章帝（公元 ７６—８８ 年）、和帝（公元 ８９—
１０５ 年）时期恢复了一个短时期，但其规模决不像前汉时的那样大。③可以看
出，武帝时期以来实行的这些财政政策，反映了政府与豪商和制造商之间关
系的变化，以及政府和势族日益加剧的对抗。
开始于汉代的专营经济政策，对后来中国经济的发展有相当的影响。铁
再也没有成为国家专营。由于铁矿分布广泛而且容易开发冶铸，因而私营冶
① 《汉书》卷九，第 285、291 页（德效骞：《汉书译注》第 2 卷，第 314、324 页）；《汉书》卷二四上，
第 1142 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 199 页）。
② 《汉书》卷二四下，第 1181 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 342 页以下，德效骞：《汉书译
注》第 3 卷，第 526 页以下）。公元 84—86 年之间，关于政府应否参与谋利的原则的讨论，见《后汉书》
卷四三，第 1460—1461 页。
③ 后汉的专卖历史，见《后汉书》卷四三，第 1460 页；李剑农：《先秦两汉经济史稿》（北京，1957），
第 180 页。
铁发展了冶铁业。另一方面，盐成了后来国家岁入的主要来源。晚唐以来每
一个重要王朝都对盐的征税或垄断生产设立了复杂的制度